矿业领域 | 系列文章八：关于矿业权退出自然保护区补偿范围的常见问题及建议
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篇八：关于矿业权退出自然保护区补偿范围的常见问题及建议
树人律师系列文章第五篇《自然保护区内矿业权退出的补偿范围和标准》中，已经对探矿权、采矿权退出自然保护区的补偿原则、补偿范围作了介绍。补偿范围是矿业权退出自然保护区的核心问题之一，直接关系到矿业权人能够获得补偿金额的多少。
在实践中：一方面，我国法律、行政法规和部委行政规章层面并未对矿业权退出自然保护区的补偿范围作出明确规定；另一方面，各省市现行自然保护区内矿业权退出政策或退出方案对于补偿范围的规定也不具体，缺乏操作性。这就导致矿业权退出自然保护区过程中具体补偿范围的界定产生不少问题，甚至引发争议和纠纷。那么，关于矿业权退出自然保护区补偿范围的常见问题有哪些？矿业权人应该如何处理？树人律师将在本篇文章中进行分析探讨并提出建议，供矿业权参考。
在矿业权退出自然保护区的实践操作中，有些地方政府未能充分、准确理解国家层面制订的退出政策，或者为了降低补偿金额和加快自然保护区内矿业权清退工作，会采用按照矿业权的数量进行定额补偿，或设定补偿金额上限的做法，未能充分考虑矿业权人在取得、维护矿业权及矿山建设过程中的各项投入损失，极大损害了矿业权人的切身利益。
环保部等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》已经明确规定，要在保障矿业权人的合法权益为前提下，分类提出差别化的补偿和退出方案。
因此，树人律师认为，部分地方政府采用“一刀切”对矿业权人进行退出补偿的做法是不合理的，矿业权人应当依据国家政策要求，结合自身拥有矿业权的具体情况向当地政府寻求“一矿一策”的补偿方式，使自身实际投资损失得到合理的补偿。
无论是国家层面的政策规定，还是各省市出台的自然保护区矿业权退出政策或方案，均依据“合理补偿”原则对矿业权人进行补偿——即只对探矿权和采矿权的取得、维护成本和其他各项直接投入成本予以补偿，补偿范围不包括矿业权探明的矿产资源价值及预期开采收益。
虽然，一般情况下矿业权的矿产资源价值和预期开采收益，不纳入矿业权退出自然保护区的补偿范围。但是有一种情况树人律师提示矿业权人注意：若需退出自然保护区的矿业权，属于国家重要战略矿种，国家有意收储，只是暂不开发的。矿业权人可以尝试对矿产资源价值损失向当地政府主管部门提出合理诉求，适当扩大补偿范围，弥补自身损失。
采矿权开采年限到期后，如果矿山资源量也开采完毕，那么采矿权将不具备延续条件。这种情况下，由于矿山自身原因导致关闭，与自然保护区设置无关，政府部门将不予补偿。以甘肃省为例，资源枯竭或没有剩余服务年限等不具备延续条件的采矿权，将予以注销。
还有另外一种情况，就是有的地方政府仅以《采矿许可证》的开采期限届满，对矿业权人不予补偿。这种情形是不合理的。因为，《采矿许可证》登记的是设计生产规模，矿山企业每年的实际开采生产能力可能与设计开采规模存在很大的差异。《采矿许可证》有效期限届满，并不等于《采矿许可证》坐标拐点及标高范围内的矿产资源已经开采完毕。
在上述情况下，矿业权人持有的采矿权虽然登记的开采年限到期，但是矿产资源尚未开采完毕，具备进行延续生产的条件。因此，政府主管部门不能以采矿权有效期届满为由拒绝对矿业权人进行补偿。树人律师建议矿业权人首先在采矿权开采期限届满前，依法正常申请办理延续手续，并保留好书面的证据；其次，可以要求政府主管部门核定矿山剩余的资源量，必要时提请矿产资源储量评审机构评定，或委托有资质的第三方机构评审确定。做好维权的前期准备工作，并通过恰当的途径进行维权（注：树人律师后续系列文章有专篇介绍行政复议和行政诉讼的维权程序）。
矿产资源勘查投入和矿山建设投入补偿是矿业权退出自然保护区补偿的主要来源，那么都包括哪些投入？具体如下：
（1）矿产资源勘查投入——是指探矿权人直接用于矿产资源勘查工作项目的费用，主要包括地形测绘、地质测量、遥感、物化探、钻探、坑探、浅井、探槽、矿样化验等。也就是说，探矿权人开展地质矿产资源勘查工作的各项直接投入都应当纳入补偿范围。
（2）矿山建设投入——是指矿业权人进行采选基础设施设备和采选工程投入，主要包括采掘工程、房屋构筑物、采选工程配套机器设备等。树人律师认为，矿山建设投入所涉及的各类事项都应纳入补偿范围，以弥补矿业权人因采矿权退出自然保护区所发生的损失。
此外，在实践中，有的省市明确规定对矿区范围之外的相关配套设施不予补偿。比如，对矿业权人矿区范围之外的公路、水、电、通信等设施的投入不予补偿。树人律师认为，地方政府的上述做法欠妥，针对很多偏远的独立矿山，矿山企业在取得采矿权并进行后续开发建设过程中，势必会发生矿区范围之外的水、电、路等方面的投资，该类投资系基于矿山可以正常开采开发的目的而发生的直接投入成本，因为政府要求矿山企业的采矿权退出自然保护区导致上述方面投资损失的，应当纳入补偿范围。树人律师建议矿业权人应当梳理、保存好矿产资源勘查阶段直接投入、矿山建设开采开发阶段的各项直接投入的凭证，为后续核定资产价值以及争取政府补偿作好准备。
依据《矿山地质环境保护规定》相关规定，采矿权人履行治理恢复义务，经自然资源主管部门验收合格，返还矿山地质环境治理恢复保证金。另外，各省市已出台的自然保护区矿业权退出补偿范围，也都包含向矿业权人退还矿山地质环境治理恢复保证金。
在实际操作过程中，一种情况是由矿业权人自行履行矿山地质环境恢复治理工作，在完成治理恢复验收后，由当地政府主管部门向矿业权人退还已经缴纳的保证金。另一种情况，是由当地政府主管部门委托第三方施工单位负责矿山地质环境恢复治理工作，发生的费用从矿业权人缴纳的保证金中扣除，采取多退少补的方式结算。
针对当地政府主管部门委托第三方施工单位负责矿山地质环境恢复治理的，树人律师建议矿业权人对第三方施工单位的恢复治理工作进行必要的监督，避免发生不合理费用，导致地方政府主管部门无法退还剩余的保证金，甚至还可能要求矿业权人补充缴纳矿山地质环境恢复治理费用的情况，给矿业权人造成额外的负担和损失。
树人律师梳理各省市矿业权退出自然保护区的各项补偿政策或方案，发现大部分地方未对矿山企业的员工安置费用是否需要进行补偿问题进行明确安排。那么，地方政府主管部门是否应当对矿山企业的员工安置做出补偿呢？
树人律师认为，需要补偿。我国《劳动合同法》明确规定，用人单位裁减人员、宣告破产、被责令关闭等情形应当向劳动者支付经济补偿。针对独立矿山企业，若因为采矿权被责令退出自然保护区，造成企业无法继续经营，进而引发裁减或安置企业员工的，因裁员或安置员工过程中发生的费用，属于矿业权退出自然保护区所造成的损失，应当纳入补偿范围。
因此，在地方政府对该问题未进行明确安排的情况下，矿山企业应当向政府主管部门申报安置员工的费用，争取地方政府的该项补偿。同时，矿山企业可以与当地政府进行沟通交流，采取多种渠道分流安置员工，鼓励员工进行创业或再就业。只有这样，矿山企业才能做好员工安置工作，也有利于保障社会稳定。
由于各省市出台的退出补偿政策或方案往往只有原则性规定，在操作层面缺乏直接的参照依据，导致地方政府主管部门在界定补偿范围时往往缺乏合理性，也引发了矿业权人与地方政府之间关于该类问题的纠纷。本篇对矿业权退出自然保护区过程中常见的补偿范围问题进行梳理分析，并向矿业权人提供合理的应对建议。至于矿业权人与当地政府之间发生纠纷后的具体维权途径问题，建议矿业权人持续关注树人律师的系列文章，后续有专篇就行政复议、行政诉讼的程序问题进行分析说明。
