建工解释二+矿安78号文双重规范变局下的矿建工程实务：近三年8大高频争议全景透视
关键词：矿山建设工程纠纷、合同效力认定、实际施工人、工程价款结算、优先受偿权、矿安78号
引言
矿山建设工程纠纷兼具建设工程合同法律关系的一般性与矿业行政管理的特殊性。在法律适用层面，此类纠纷既要受建设工程施工合同相关规范的约束，又与采矿权/探矿权许可、安全生产许可、生态环境保护及矿产资源行业监管要求密切相关。从工程内容看，此类工程既属于建设工程范畴，又往往具有显著的矿山行业特色，涵盖井巷工程、地面配套工程、地质勘探工程、生态修复工程等专业类型；实践中还可能呈现复合形态，例如矿权人将矿山基建工程与采矿工程一并外包，承包方的工作内容既包括建设工程施工，也涉及矿山生产作业。因此，合同性质与合作内容的辨析，往往成为此类纠纷审理中的重点与难点。
当前，本领域正处于规范体系调整的关键时期：其一，最高人民法院于2025年12月发布第三次修正的《民事案件案由规定》，在“建设工程合同纠纷”项下增设“矿山建设工程合同纠纷”案由，自2026年1月1日起施行，此前此类纠纷在案由归属上长期存在建设工程合同纠纷与承揽合同纠纷之争，案由的统一有助于裁判标准的规范化；其二，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称“建工解释二”）出台后，建设工程裁判规则迎来较多变化，包括但不限于“实际施工人”等核心规则调整；其三，2026年6月25日，国家矿山安全监察局正式印发矿安〔2026〕78号《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》，颠覆传统采掘外包模式，明确自建采掘（剥）施工队伍、合规整体托管的合规模式。
基于上述背景，我们以近三年公开裁判文书为样本，对矿山建设工程纠纷案件进行了专题检索与逐案研读，并总结归纳了发生争议频率较高的八大焦点问题，对矿山建设工程纠纷的争议焦点与裁判规则进行探讨。
一、争议焦点与裁判观点
全部案例的争议焦点可归纳为八个方面：合同效力认定、实际施工人与责任主体、工程价款结算、欠付工程款利息、工期与停工责任、工程质量与验收、质保金与保证金、工程价款优先受偿权。以下分述裁判观点并加以分析。
（一）合同效力认定
如前所述，由于矿山建设工程施工合同内容及承包人与发包人关系的特殊性，此类合同的性质与效力审查通常是处理此类纠纷的前置审查事项。其中常见情形如下：
1. 常见无效情形：此类合同往往适用建工规范，因此建工领域内常见的导致合同无效情形也适用于此类合同，如借用资质（挂靠）；转包、违法分包；或应当招标而未招标或中标无效。
2. 而对于采矿权人和承包方是否具备资质，对合同效力造成的影响亦有不同，具体可分为以下两种类型：
（1）采矿权人（发包方）资质缺失
①采矿权许可证是否影响施工合同效力
主流裁判观点认为，采矿权许可属于矿业权行政管理范畴，并非建设工程施工合同的生效要件；发包人未取得采矿许可证或者安全生产许可证的，不影响施工合同效力，仅产生违约责任或者停工损失的赔偿问题。如（2023）云06民终2072号案中，发包人以自身采矿权手续尚未办理完毕为由主张施工合同无效，人民法院明确采矿权审批系行政监管事项，不影响民事合同效力。其法理基础在于：行政许可系公法上的监管手段，其欠缺构成行政违法，并不当然否定私法行为的效力，此系《中华人民共和国民法典》第153条“强制性规定不导致民事法律行为无效”情形的典型适用。
但需要特别说明的是，依据《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条，未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证，签订合同将矿产资源交由他人勘查、开采，违反矿产资源法第四条第二款规定的，人民法院应认定合同无效。该条的规制对象是矿产资源开发权益的擅自处分。据此，应通过合同内容区分，比如合同内容为巷道掘进、探矿施工等工程服务的，不因发包人欠缺矿业权许可而无效；而合同内容实为将矿产资源交由他人开采的，则可能因直接因违反矿产资源法而无效。
②安全生产许可证是否影响施工合同效力
主流裁判观点认为：发包人未取得安全生产许可证被安监部门责令停工的，属于合同履行问题，产生停工损失赔偿责任，不导致建设工程施工合同无效。如在（2023）青28民终973号案中，矿山因发包人未完善安全生产许可被安监部门责令停工，法院认定该行政监管事项不否定施工合同效力，停工损失由负有办证及安全保障义务的发包人承担。
（2）承包方资质缺失
由于矿山合作模式的特殊性，在实践过程中，承包方资质缺失问题较为突出，一旦发生争议，承包方资质缺失是否对合同效力造成影响则成为各方论证的重点事项。经对案例进行梳理，关于承包方资质缺失问题主要表现为以下几类情形：
①自然人直接承包工程。
自然人作为承包主体，因不具备法定的施工资质，其所签订的建设工程施工合同通常被认定为无效。例如，（2024）黔05民终4057号案中，自然人承接矿山地质环境治理工程；（2025）内05民终1198号案中，自然人无资质承接矿山采掘工程；（2026）黔05民终659号案中，自然人个人承包铁矿、铝矿开采工程。上述情形下，法院通常依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第一条第一款第一项之规定，认定建设工程施工合同无效。
②承包人不具备或超越资质等级承揽工程。
根据《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第七条第一款，发包单位不得将外包工程发包给不具备安全生产许可证和相应资质的承包单位；该办法第十九条进一步明确，承包单位应当依法取得非煤矿山安全生产许可证和相应等级的施工资质。此外，依据《建筑业企业资质标准》第七条规定，矿山工程包括矿井工程（井工开采）、露天矿工程、洗（选）矿工程、尾矿工程、井下机电设备安装及其他地面生产系统和矿区配套工程，从事矿山工程施工需具备对应的矿山工程施工总承包资质（根据工程内容及生产规模等因素分为特级、一级、二级、三级）。
据此，根据施工工程类型的不同，矿山建设工程的承包人通常应取得安全生产许可证相应等级的施工资质，并在其资质等级许可范围内承揽工程。而在处理此类纠纷时，需先判断承包人所从事的具体工程内容。若为劳务承包（采矿权人将采矿过程中的采掘、矿石转运等劳务层面的工作全部或部分发包给承包人完成），如承包人仅承担土方拉运、矿石转运等一般性劳务，承包人具备一般劳务承包资质便可，若承包范围涉及特种作业，承包人则需根据相关规定取得资格证书及安全生产许可证。若承包人承包工程为矿山基建、采矿工程等，则需根据上述规定，取得相应等级的施工资质及安全生产许可证。
司法实践中，对承包人不具备或超越资质承揽矿山工程的合同效力认定存在有效说与无效说两种不同的观点，由于不具备相应资质主要违反《安全生产法》第四十九条规定，两种观点主要针对该条规定是否属于效力性强制性规定存在不同看法。“有效说”认为，《安全生产法》第四十九条及《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》等关于施工资质的规定，系出于安全生产行政管理目的的管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，违反该规定并不当然导致合同无效。“无效说”则认为该条规定系为维护社会公共利益，系效力性强制性规定，违反该规定导致合同无效。上述两种观点中，笔者倾向于“无效说”，除对《安全生产法》第四十九条的性质认定外，矿山井巷工程本身就是建设工程的典型类别。建设部发布的《建筑业企业资质标准》亦明确将“矿山工程施工总承包资质”列为建筑业企业资质序列，故应适用相应建工相关规定，认定合同无效。
（二）实际施工人与责任主体
在矿山工程的合作中，层层转包、违法分包、挂靠等问题屡见不鲜。因此往往出现实际施工人向发包方主张权利等情况，特别是在矿山因市场、资源枯竭或政策等原因停产或闭坑后，此类争议更易集中爆发。而《建设工程司法解释二》出台后，特别是实际施工人的权利主张路径已与此前发生实质性变化。
在建工解释二第六条及第二十三条第三款的规范体系下，实际施工人的权利主张已从早期的“可突破合同相对性”转向“严格限定条件下的有限突破”。多重转包后最末端的施工人原则上只能向直接合同相对方主张权利；而矿山工程中，因资质门槛高、挂靠与转包交织，合同链条往往更为复杂，最末端实际施工人无法向发包人主张权利，又不得向无合同关系的上层转包人追索，维权难度进一步增加。
（三）工程价款结算
矿山建设工程价款的确定与结算，是建设工程类纠纷常见争议焦点之一，而在矿山建设工程纠纷中，通常围绕结算依据、计价定额适用、工程量确认三条主线展开。
1.结算依据
矿山工程价款结算的第一个争议点，往往是“拿什么结算”。经发包人与承包人签章确认的结算书，具有结算协议的法律效力，双方均应遵守。单方制作的结算文件、仅有过程性的进度报表、未加盖公章的结算汇总表，原则上不能作为结算依据。
需要特别说明的是，在实践中存在一种较为特殊的情形，即审计报告能否作为结算依据。目前主流观点认为审计报告不能当然作为结算依据。若合同明确约定以审计结论作为结算依据的，原则上尊重当事人意思自治，未约定或约定不明的，人民法院通常不支持发包人以审计报告对抗承包人的结算请求。发包人亦不得以未完成审计为由拖延结算和付款。
2. 计价定额适用
矿山工程的特殊性决定了其不能简单套用房屋建筑工程定额。《矿山井巷工程预算定额》《爆破工程消耗量定额》《煤炭建设工程费用定额》等行业专业定额，是确定工程价款的重要依据。当事人对计价标准约定不明的，应当按照矿建专业定额进行造价鉴定。如（2025）鄂05民终721号案例中，双方对计价标准产生重大争议，法院明确矿山井巷及爆破工程应当优先适用矿山行业专业定额，而非普通房建市政定额，并据此要求鉴定机构调整计价依据出具鉴定结论。
需特别说明的是，矿山井巷工程中的石门、井底车场、硐室、水仓、采区上下山、交岔点等特殊结构工程，引起施工难度大、单位成本高，通常不包含在平巷掘进固定单价范围内，主流观点认为若合同未明确包干覆盖的，应据实单独结算。如（2025）晋06民终633号案例中，该案中发包人主张平巷掘进固定单价已包含井底车场、硐室施工内容，法院认为特殊结构工程的施工工艺、耗材与安全成本与普通平巷存在显著差异，合同未明确约定包干覆盖的，应当按实单独结算。
3.工程量确认
在举证上来看，诉讼中往往由承包人承担对已完工程量的举证责任。无签证、无验收记录的增加工程量原则上不予结算；签证虽存在形式瑕疵，但经项目负责人签字确认且有其他施工资料佐证的，可以计入工程价款。反之，仅提供单一证据而无其他资料印证的，由承包人承担不利后果。由此可见，过程证据的完整性和相互印证性，往往是工程量争议成败的关键。而矿建工程的特殊之处在于，如生态修复治理、尾矿库闭库等工程，其工程内容多表现为覆土回填、场地平整、植被恢复、边坡加固等，具有显著的隐蔽性与自然融合性：覆土厚度一经沉降或雨水冲刷即难以复原测量，植被种植密度与成活率随季节推移难以回溯鉴定，场平高程与范围亦可能因后续自然力作用或第三方施工而改变。特别是若诉讼时间与工程建设时间间隔较长，承包方举证难度较大，司法鉴定也面临多重障碍。由此可见，在矿建隐蔽性工程中，“过程留痕”的重要性甚至高于一般建设工程。
（四）欠付工程款利息
利息争议表面上是计算问题，实质上是发包人占用工程价款的时间成本如何分担的问题。在欠付工程款金额确定后，欠付工程款的利息应当自何时起算、按何种标准计算；建设工程施工合同被认定无效后，承包人能否主张欠付款项的利息或资金占用损失等问题则需进一步界定。
计息标准通常遵循“有约定从约定、无约定从法定”的原则。当事人约定的利率标准未超出合理限度的，人民法院一般予以支持；没有约定的，2019年8月20日之前通常按中国人民银行发布的同期贷款基准利率计息，之后通常按同期贷款市场报价利率（LPR）计息。
合同无效后的利息处理则更具特殊性。无效合同的违约条款不再适用，但欠付折价补偿款被占用即产生法定孳息，债权人可以依据《中华人民共和国民法典》第157条主张资金占用损失。如施工合同因承包人缺乏资质被认定无效，承包人主张的逾期付款违约金未获支持，但可参照LPR判令发包人支付资金占用损失。
（五）工期与停工责任
矿山建设工程停工原因复杂，可能涉及行政许可、地质条件、安全管控、当事人违约等多种因素。司法实践中通常以原因归属为划分主线，结合各方过错程度分配责任。
因发包人原因导致停工的，停工责任由发包人承担。如发包人未取得安全生产许可、矿业权手续不全、越界开采或安全设施“三同时”审批未落实，被安全监管部门责令停工的，承包人有权主张窝工损失与设备闲置损失。在（2023）青28民终973号案中，矿山因发包人未完善安全生产许可被责令停工，人民法院即判决发包人赔偿承包人相关损失。这体现了发包人作为矿山建设和生产主体，负有保障合法开工条件的法定义务。
因承包人违章作业、安全管理不到位被责令整改或停工的，相应损失由承包人自行承担。如在矿山采掘工程中，承包人未按安全规程进行爆破作业，导致停工整顿一个月，人民法院即支持了发包人关于工期延误违约金的主张。
而除了上述可明确归咎于发包人或承包人的事项外，由于矿山自身的特性，不可预见的地质条件也是工期延期的重要因素。而因此发生的争议，司法实践往往认为工期应予顺延，不构成承包人违约。如在矿山井巷工程施工中，承包人遇到地质资料未披露的大型断层，导致涌水事故和工期延误，人民法院认定该情形属于不可预见地质风险，承包人不承担逾期竣工责任。但承包人应及时通知发包人并提供地质记录，以证明延误的合理性和必要性。
值得注意的是，即使停工责任在发包人一方，承包人也负有减损义务。因发包人原因长期停工的，承包人虽可主张设备租赁费、折旧费等闲置损失，但应及时调遣设备、人员，防止损失扩大。减损义务是诚实信用原则的具体体现，不因对方违约而免除。
（六）工程质量与验收
如前所述矿山建设工程自身具有隐蔽性特征：如巷道掘进完成后须立即支护，隐蔽部分事后无法复检，这些物理特性决定了矿山工程质量与验收规则与普通建工存在一定区别。
首先，如井巷工程具有连续性、隐蔽性特征，分项验收、中间验收、隐蔽工程验收记录可以作为工程质量合格的依据。发包人以未进行整体竣工验收为由拒绝支付进度款的，人民法院一般不予支持。如矿山井巷工程纠纷中，承包人按月完成巷道掘进并形成分项验收记录，发包人以整体工程尚未竣工验收为由拒付进度款，人民法院即认定分项验收记录足以证明质量合格，支持了承包人的请求。而质保期的起算也应适应矿山工程的分段施工特性。各分项工程的质保期自各自验收合格之日起分别计算，而非自工程整体竣工验收之日起算；发包人擅自使用未经验收工程的，自擅自使用之日起算。若统一以整体竣工验收之日起算，将使已投入使用工程在事实上缺乏质保保障，对发包人、承包人均不公平。
其次，质量责任的成因需要区分。支护、防渗工程出现问题，可能源于施工缺陷、设计不当或地质地压原因。因地压异常、围岩破碎等地质原因导致的支护变形、渗漏，属于发包人应当承担的地质风险范畴，承包人不承担返修责任。在（2024）粤02民终1757号案中，人民法院委托鉴定查明支护变形主要系地压异常与围岩结构破碎所致，遂判决施工方不承担返修责任。这类争议往往需要借助专业鉴定，综合分析各因素的作用力大小。
（七）质保金与保证金
本焦点的核心争议在于：质量保证金的返还期限应如何确定；当事人约定以“矿区全部工程结束验收合格”等不确定事项作为返还条件的，应如何解释；建设工程施工合同无效后，履约保证金是否应当返还。
就质量保证金而言，缺陷责任期届满且无质量问题的，发包人应当返还。依据《建设工程质量保证金管理办法》，缺陷责任期最长不得超过二年，当事人约定超过二年的，按二年计算。如当事人仅约定以“矿区全部工程结束验收合格”作为返还条件，则可能被法院认定为约定返还的期限不明确，从而适用法定最长缺陷责任期。
此外，针对合同解除或无效的特殊情形，《建工司法解释（二）》第十四条对此作出了专门规定，补充了质量保证金的退还起算时点及计算基数：若合同解除，发包人主张预留工程质量保证金的，应以承包人应得工程价款为基数计算，返还期限从承包人退场之日起算；若施工合同在承包人退场之后才解除的，则从合同解除之日起算。其二，合同无效且工程未完工的，发包人主张预留工程质量保证金的，应以承包人应得折价补偿款为基数计算，返还期限同样从承包人退场之日起算。
需要特别说明的是，收条、转账凭证等债权凭证是证明保证金缴纳事实的关键，建议承包人应通过银行转账支付，双方均应妥善保管收据。例如司法案例中，施工合同因承包人欠缺资质被认定无效的，承包人凭发包人出具的收条请求返还履约保证金，该收条即成为人民法院判决返还的核心依据。
（八）工程价款优先受偿权
工程价款优先受偿权是承包人保障债权实现的重要制度。依据《中华人民共和国民法典》第807条，承包人就工程折价或拍卖的价款享有优先受偿权，该权利不因工程位于矿山而当然消灭。但在矿山场景下，由于工程与矿业权、安全生产紧密关联，其实现范围受到一定限制。
对于矿山地面厂房、仓库等设施，其法律属性与普通建设工程并无本质区别，承包人可以主张优先受偿权。然而，如井下工程、机械设备等系矿山生产的关键设施，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第十五条规定及最高人民法院2025年第3次法官会议纪要，单独折价或拍卖将影响矿山安全生产和矿产资源开发秩序，人民法院通常不支持就该部分设施单独变价实现优先受偿。
矿建工程往往依附于矿业权存在，人民法院通常不认为井下巷道不具备单独拍卖条件，对承包人的该项请求未予支持。对于此类风险，当事人可在合同中约定工程款支付担保、矿产品收益质押等替代性保障措施，以降低债权实现风险。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》对优先受偿权的范围与行使期间作出进一步规定，其与矿山特殊设施的衔接问题，仍有待持续观察。
二、实务建议
结合上述裁判观点与规范适用规则，为发包人、承包人双方归纳相关风险防控要点如下。
（一）资质审查与合同性质防控
1. 建议发包人审查承包人的建筑业企业资质等级与专业类别（矿山工程施工总承包资质及爆破作业等专业资质），避免自然人承揽与借用资质缔约；
2. 属于依法必须招标项目的，严格履行招标投标程序；先施工后补办招标手续的，合同无效；
3. 明确约定计价标准（具体定额名称与版本、单价涵盖范围）。
（二）过程证据的形成与固定
1. 承包人和发包人均应妥善保留按月或者按施工段形成经双方签字盖章的验收记录、工程量签证单与过磅记录，该等文件一经签章即构成结算协议；
2. 如遭遇政策关停、安监停工或者异常地质条件的，及时固定停工原因的证据（安监文书、地质记录、会议纪要），承包人应及时调遣设备，避免损失进一步扩大；
3. 隐蔽工程着重留存验收记录，作为后续主张权利的依据。
结语
矿山建设工程纠纷的处理，既要遵循建设工程合同法的一般原理，又不能忽视矿业行业的特殊监管逻辑。“矿山建设工程合同纠纷”独立案由的确立，标志着本领域裁判规则正走向体系化。我们将以系列专题文章的形式，就相关焦点问题逐一展开分析，为矿山企业的合规经营与矿建工程涉矿争议解决提供参考。
*本文系矿山建设工程纠纷系列研究的开篇，基于对公开裁判文书的专题检索与梳理写成；文中裁判观点均来源于样本案例，具体案件的处理应当结合个案事实另行分析。
