签的“采矿承包合同”，怎么就成了无效的建工合同？——新法新规密集施行，涉矿建设工程合同的无效认定规则

合同性质的认定应当遵循意思表示解释与实质重于形式的基本原则。依据《民法典》第一百四十二条第一款：“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义”之规定，合同名称仅为解释当事人意思表示的因素之一，并不具有决定法律关系性质的终局效力。判断合同性质，应当以合同约定的权利义务内容为基础，结合合同实际履行情况、当事人交易目的等因素综合认定。

最高人民法院在多起案件中均重申了这一立场。例如，在（2021）最高法民终1201号刘某诉某集团有限公司合同纠纷案件中，当事人签订的合同名称为《承包协议》，但最高人民法院并未受合同名称的约束，而是明确指出结合合同约定所确定的当事人真实的意思表示，对合同法律关系定性为建设工程施工法律关系。在（2023）最高法民再256号某路桥公司与蒲某建设工程施工合同纠纷案件中，最高人民法院亦通过审查合同约定的工作内容、结算方式及实际履行行为，对合同性质作出独立判断，未受合同名称的约束。

采矿承包合同与建设工程施工合同虽在外观上均可能包含施工内容，但二者在法律属性上存在根本区别。采矿承包合同以获取矿产品为目的，而建设工程施工合同则以完成工程建设成果为目的，前者适用矿业权法律规则，后者适用建筑市场准入规则，具体而言：

采矿承包包括采矿劳务承包与采矿经营权承包，系以矿产资源的开采、矿产品的获取为核心内容，受《矿产资源法》、《安全生产法》等法律法规规制，其核心准入凭证是自然资源主管部门核发的采矿许可证。在采矿劳务承包关系中，采矿权人向承包人支付劳务报酬，享有劳务成果，采矿权主体不发生变更。在采矿经营权承包关系中，承包人在一定期限内负责矿山生产经营，按约定向采矿权人交纳承包费，但采矿权主体亦不当然变更。

建设工程施工合同，则是承包人进行工程建设、发包人支付价款的合同。矿山工程施工系建设工程的法定类型之一，根据住房和城乡建设部《建筑业企业资质标准》中矿山工程施工总承包资质标准的释义，矿山工程涵盖矿井工程（井工开采）、露天矿工程、洗（选）矿工程、尾矿库工程、井下机电设备安装及配套系统工程，属于建筑业资质管理范畴内的施工类工程。同时，依据《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十九条：“承包单位应当依法取得非煤矿山安全生产许可证和相应等级的施工资质，并在其资质范围内承包工程。承包金属非金属矿山建设和闭坑工程的资质等级，应当符合《建筑业企业资质等级标准》的规定。”据此，矿山井巷掘进、露天矿剥离、井筒开拓、尾矿库修筑等工程施工行为，属于建设工程施工范畴，承包人须具备相应等级的矿山工程施工总承包资质及安全生产许可证。

司法实践中，法院通常从以下五个维度对合同性质进行穿透审查：

第一，工作内容。合同约定的是开采矿石、出煤等直接获取矿产品的生产行为，还是巷道掘进、土石方剥离、井筒开拓、支护衬砌、尾矿库修筑等工程建设行为。前者指向采矿生产，后者指向工程施工。若合同内容同时包含采矿生产与工程施工，则应根据主要义务及实际履行情况确定合同性质，必要时可就不同部分分别评价。

第二，结算方式。结算方式是判断交易实质的重要客观依据。按矿产品产量、品位或销售收益计算报酬的，更符合采矿承包或劳务承包的特征。按工程量、工程进度、土方单价、巷道延米计价结算的，则符合建设工程施工合同的特征。

第三，矿产品归属与经营风险。开采所得矿产品的所有权归属、销售权主体、市场价格波动风险承担主体是区分采矿经营权承包与工程施工的关键。若矿产品归发包人所有、承包人仅获取工程价款或劳务报酬，承包人不承担矿产品市场风险，则更接近建设工程施工或劳务承包。

第四，管理责任。发包人是否仍负责矿山的安全生产管理、施工方案审批、技术指导、生态修复等法定义务。在建设工程施工合同中，发包人虽负有一定的协作义务，但施工安全管理主要由承包人负责。在采矿承包中，采矿权人依法仍须承担安全生产主体责任。

第五，实际履行行为。合同约定与实际履行不一致的，应当以实际履行行为作为认定合同性质的重要依据，包括实际施工内容、工程量签证、结算单据、付款凭证、现场管理记录等。

合同性质的认定结果，直接决定了后续案件审理的全部法律适用路径。对名为采矿承包合同的协议而言，一旦被司法机关认定为实质属于建设工程施工合同，将触发三重法律适用的切换，直接改变当事人的权利义务配置与风险承担模式：

一是从矿业权交易法律体系切换到建设工程法律体系。这意味着，合同效力的评价依据，将从《矿产资源法》及配套的矿业权转让、承包监管规则转为《建筑法》、《民法典》及配套的司法解释与部门规章。这两类法律体系的监管目标存在本质差异，前者旨在维护矿产资源的国家所有权、规范矿业权的流转秩序，保障矿产资源的合理开发利用，而后者则通过严格的资质管理、招投标程序监管、工程质量安全责任体系，维护建筑市场的公共安全秩序。

二是从矿业权审批监管规则切换到建工资质监管规则。这意味着，影响合同效力的核心瑕疵要件，将从采矿权是否合法有效、矿业权流转、是否经过自然资源主管部门的审批，转为施工单位是否具备矿山工程施工资质、安全生产许可证、矿山工程是否依法取得了法定的规划审批手续。

三是从矿业权承包结算逻辑切换到建工特有的结算逻辑。这意味着，在法律效果层面，将直接适用建工合同的特殊处理规则，包括在合同无效但工程质量合格的情况下，承包人有权请求发包人参照合同约定支付工程价款。若工程质量不合格且经修复后仍无法满足安全使用标准，承包人将丧失工程价款请求权等，而采矿权承包合同，即使被认定无效也一般不会适用这一结算规则。

若市场主体对这一定性后果缺乏足够认知，仍以原有的采矿承包合同设计逻辑开展交易，将在纠纷中面临法律适用的“意外后果”，要么当事人的权利主张因请求权基础错位难以获得支持，要么原本可控的合规风险因定性转换而大幅放大。

《民法典》规定的合同无效情形主要包括：无民事行为能力人订立的合同、以虚假意思表示订立的合同、违反法律行政法规强制性规定的合同、违背公序良俗的合同、恶意串通损害他人合法权益的合同。在上述情形中，涉矿建设工程领域最为常见、也最易触发的是违反法律、行政法规效力性强制性规定的情形。依据《民法典》第一百五十三条第一款：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”之规定，合同无效系国家对当事人意思自治的否定性评价，须以法律、行政法规的效力性强制性规定为依据。涉矿建设工程合同兼具建设工程与矿产资源开发双重属性，可能触发的强制性规定分布于建筑法、招标投标法、矿产资源法、生态环境法等多个法律部门。结合现行有效法律及最新司法解释，涉矿建设工程合同的无效情形可类型化为以下六大类，以下逐一梳理。
 

矿山工程施工作业，因为涉及井巷掘进、露天边坡治理、爆破、井下通风等高度危险、极易发生群死群伤安全事故的特殊施工环节，是所有建设工程类型中，对施工资质要求最严格的专业类别之一。依据《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十九条：“承包单位应当依法取得非煤矿山安全生产许可证和相应等级的施工资质，并在其资质范围内承包工程。承包金属非金属矿山建设和闭坑工程的资质等级，应当符合《建筑业企业资质等级标准》的规定”之规定，矿山工程的施工承包单位必须具备矿山工程施工总承包资质或相应的专业承包资质，这一资质许可体系，是矿山工程施工的前置性强制准入要求。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“建工解释（一）”）第一条：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当依据民法典第一百五十三条第一款的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑业企业资质或者超越资质等级的；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。”具体到涉矿工程领域，主体资质瑕疵导致合同无效的情形主要包括：

第一，承包人未取得矿山工程施工总承包资质。矿山井巷工程、露天矿剥离工程等矿山主体工程，必须由具备相应等级矿山工程施工总承包资质的企业承接。个人包工头、无资质企业或仅持施工劳务资质的企业签订矿山主体工程施工合同的，依法应认定无效。

第二，超越资质等级承揽工程。矿山工程施工总承包资质分为特级、一级、二级、三级，不同等级对应不同的工程承接范围。低资质企业超越法定承接范围签订的合同无效。

第三，借用资质（挂靠）。依据《建工解释（二）》第三条第一款：“建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，人民法院应当认定出借资质、允许使用本企业名义的合同无效。建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。”据此，没有资质的单位或个人以有资质的建筑施工企业名义承揽工程，不仅以被挂靠人名义签订的建设工程施工合同无效，出借资质与借用资质之间签订的资质借用协议亦属无效，出借方主张的管理费、借用费不受法律保护。

涉矿建设工程在招标投标领域具有区别于一般建设工程的双重属性，一方面，矿山井巷工程、露天矿剥离工程、选矿厂及尾矿库工程等多属于能源、原材料等关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目；另一方面，我国矿业开发长期以国有资本为主导，大量矿山建设项目的资金来源涉及国有资金投资或国家融资。上述双重属性决定了涉矿建设工程落入必须招标范围的概率远高于一般建设工程，招标投标程序违法亦成为涉矿建工合同无效的高频诱因。

关于必须招标的工程范围，依据《中华人民共和国招标投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”此外，《必须招标的工程项目规定》及《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》进一步明确，煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目属于必须招标的大型基础设施项目范围；使用国有资金投资项目施工单项合同估算价在400万元人民币以上的，必须招标。因此，涉矿建设工程符合上述资金来源及规模标准的，必须依法招标。应当招标而未招标的，合同无效。涉矿领域规避招标的常见表现是发包人以签订“采矿承包合同”、“矿山托管协议”、“生产运营承包合同”等为名，将实质上属于建设工程施工的井巷掘进、露天剥离、井筒开拓等工程直接发包给特定承包人，不履行招标程序。此类合同因被穿透认定为建设工程施工合同，且属于必须招标范围而未招标，依法无效。

此外，部分矿山企业虽履行了招标形式，但存在“先定后招”或“明招暗定”等违法情形，即在招标前已与意向承包人就工程范围、工程价款等实质性内容达成一致，或已先行进场施工，再通过招标投标程序补办手续。依据《建工解释（二）》第二条：“在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要或者补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人协商订立建设工程施工合同后又通过招标投标程序与承包人订立建设工程施工合同，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。”据此，“先定后招”或“明招暗定”等情形下订立的中标合同，也依法属于无效的合同。

矿山工程的特殊性在于施工行为直接附着于归属于国家所有的矿产资源之上，这类工程的开展并非仅需满足建设工程领域的施工许可要求，更要满足矿产资源行业的矿业权审批前置要求。依据《矿产资源法》第五条第一款：“勘查、开采矿产资源应当依法分别取得探矿权、采矿权，本法另有规定的除外”以及《矿产资源纠纷解释》第三条第一款：“当事人订立合同对未设置矿业权的矿产资源实施勘查、开采，违反矿产资源法第四条第二款规定的，人民法院应当认定合同无效”之规定，若发包人未取得合法有效的矿业权资质或矿业权资质不在有效期内或被撤销、注销，则无论其与承包人签订的合同名称如何、施工单位的资质是否齐全、是否经过了合法的招投标程序，都将因违反法律的强制性规定，被认定为无效合同。

发包人未取得采矿许可证或采矿许可证被撤销、注销或超过有效期，导致整个矿山工程的施工行为丧失了合法存在的前置基础。在（2021）最高法民终1201号案件中，某冶集团仅取得了勘查许可证，并未取得采矿许可证，最高人民法院在终审判决中明确指出：“某冶集团在未取得采矿许可证的情况下，与刘某签订《承包协议》，将矿产资源开采相关工程交由刘某施工，违反了《矿产资源法》的禁止性规定，案涉合同依法应认定为无效”。矿山工程施工的核心目的是开采矿产资源，而合法开采矿产资源的前提是取得采矿许可证，若未取得这一资质，后续所有施工行为都将因缺乏合法基础，被认定为无效。

发包人取得了采矿许可证，但在工程发包阶段，存在其他审批瑕疵，人民法院将结合具体情形，认定合同是否无效。这类瑕疵主要包括三类：矿山工程未按规定办理建设工程规划许可证、矿山工程未按要求完成环境影响评价审批、矿山工程施工未依法取得安全生产许可证等。需要说明的是，这类审批瑕疵并非绝对导致合同无效，依据《建工解释（一）》第三条第一款：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外”之规定，若发包人在起诉前补正了相关审批手续，取得了矿山工程所需的完整的合法审批文件，人民法院可以认定合同有效，但如果在起诉前仍未补正的，合同将被认定为无效。

依据《民法典》第七百九十一条：“总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。”以及《建筑法》第二十八条：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”、第二十九条第三款：“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”上述规定系效力性强制性规定，承包人违反法律规定转包或者违法分包建设工程所签订的合同无效。

违法分包的典型情形包括：承包单位将其承包的工程分包给个人、施工总承包单位将工程主体结构分包给其他单位、分包给不具备相应资质条件的单位、分包单位将其承包的工程再分包等。在涉矿工程中，矿山施工企业将其承包的井巷工程、剥离工程整体转包或违法分包给个人或无资质队伍的现象较为突出，此类转包、分包合同均属无效。

与旧法的规则不同，2025年新《矿产资源法》确立了矿业权相对自由流转原则。新《矿产资源法》第二十七条明确规定：“矿业权可以依法转让或者出资、抵押等，国家另有规定或者矿业权出让合同另有约定的除外。矿业权转让的，矿业权出让合同和矿业权登记簿所载明的权利、义务随之转移，国家另有规定或者矿业权出让、转让合同另有约定的除外。矿业权转让的具体管理办法由国务院制定。”这一规定删除了旧《矿产资源法》第六条关于矿业权转让须经审批、禁止将矿业权倒卖牟利的内容，确立了矿业权作为用益物权的相对自由流转原则。与之相衔接，《矿产资源纠纷解释》第五条进一步明确：“当事人请求确认矿业权转让、出资、抵押或者合作勘查、开采等合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持，但是国家另有规定、矿业权出让合同或者当事人另有约定的除外。”该司法解释同时废止了原《矿业权解释》第十二条关于“矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应认定合同无效”的规定。然而，这并不意味着所有“名为承包、实为转让”的涉矿建工合同都当然有效。矿业权流转的相对自由化不等于矿业权人法定管理义务的免除。依据《矿产资源法》第四十二条：“勘查、开采矿产资源，应当遵守有关生态环境保护、安全生产、职业病防治等法律、法规的规定，防止污染环境、破坏生态，预防和减少生产安全事故，预防发生职业病。”上述规定确立了矿业权人在矿产资源勘查开采中的安全生产、生态环境保护等法定义务，这些义务不因矿业权的流转或承包而转移。

因此，在新法框架下，此类合同的效力认定，不再以“是否构成变相转让矿业权”为核心判断标准，而是审查合同内容是否违反安全生产、生态环境保护等领域的效力性强制性规定，以及合同约定是否导致矿业权人法定管理义务的实质性落空。如果承包合同约定矿业权人仅收取固定承包费、完全放弃矿山生产经营管理权、不履行安全生产和生态环境修复等法定义务、不承担相应法律责任，则该合同可能因违反《安全生产法》、《生态环境法典》等法律的效力性强制性规定，或因损害社会公共利益而被认定无效。

矿山工程属于高生态风险领域，是生态环境监管的重点范畴。涉矿建工合同的施工范围、施工工艺、权利义务的约定必须严格符合生态环境监管的强制性法律要求。《生态环境法典》施行前，司法实践中法院多将生态环境监管规定视为管理性强制性规定，仅在合同严重损害生态利益或未在一审法庭辩论终结前补正环评手续的情况下，才会认定合同无效，而法典施行后，裁判口径预计将出现明显收紧。结合《生态环境法典》的强制要求以及法典施行后的可能出现的司法裁判趋势，涉矿建工合同存在以下内容违规情形的，将被认定为无效。

一是合同约定的施工地点违反生态保护禁止性管控要求。依据《生态环境法典》第六十条：“国家建立健全生态保护红线管理制度，优先将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域等区域划入生态保护红线，实行严格保护。开发利用自然资源或者从事影响生态环境的建设活动，应当严守生态保护红线，不得造成生态环境的损害。”以及《矿产资源纠纷解释》第四条：“当事人约定在国家公园等自然保护地区域内勘查、开采矿产资源，违反国家公园法第二十七条、第二十八条等法律、行政法规的强制性规定的，人民法院应当认定合同无效”之规定，若合同明确约定的施工范围位于生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等法定禁止开发区域内，则这类合同将因违反生态保护红线严格保护的禁止性规定而被认定无效。

二是合同约定规避法定环境影响评价程序。依据《生态环境法典》第八十三条：“编制有关开发利用规划，建设对生态环境有影响的项目，应当依法进行生态环境影响评价。未依法进行生态环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行生态环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”以及第一百零七条：“建设项目的生态环境影响报告书、生态环境影响报告表未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，或者未经原审批部门重新审核同意的，建设单位不得开工建设。”上述规定确立了环境影响评价作为矿山项目开工建设的法定前置程序，涉矿建工合同若约定规避环评程序、未批先建，将因违反效力性强制性规定而无效。

三是合同约定免除法定生态环境修复义务。依据《中华人民共和国生态环境法典》第九百三十六条：“开采矿产资源前，采矿权人应当依法编制矿区生态修复方案。采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。采矿权人应当按照规定提取矿区生态修复费用，专门用于矿区生态修复”之规定，矿山生态环境修复是矿业权人及施工单位的法定义务，该条确立了矿区生态修复方案编制、按方案修复、提取修复费用三项法定义务，涉矿建工合同若约定免除矿业权人的生态修复义务、不提取生态修复费用，将因违反法律强制性规定而无效。

四是合同约定的施工工艺违反强制生态保护标准。实践中，部分合同约定的开采工艺，不符合国家规定的生态保护技术标准，如露天矿山未设置单独的表土收集存放场、尾矿库未采取防渗漏措施、开采废弃物未按要求进行无害化处理等。这类约定，违反了《生态环境法典》第七百七十三条关于“勘查、开采矿产资源，应当遵守本法和有关生态环境法律法规的规定，防止污染环境、破坏生态。应当采用先进适用、符合生态环境保护要求的技术、工艺、设备，不得使用国家明令淘汰的技术、工艺、设备”的强制性规定，将被认定为无效。