非法占用农用地罪中，何为“非法占用”？
关键词：非法占用农用地罪、改变土地用途、违反土地管理法规、土地性质认定
引言
对于非法占用农用地罪，《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
在本系列的前几期文章中，我们已经就该罪的主观状态应如何认定、非法占用耕地、林地、草地有何区别等问题进行了详细阐释。对于本罪的客观行为如何认定，司法实践中，看似标准明确，实则存在大量的模糊地带与争议焦点。何种行为属于本罪所规制的“非法占用”行为，本文将为您作出解答。
一、“非法占用”=“非法占有”+“改变土地用途”
（一）“非法占用”行为需满足犯罪概念同时具备形式特征及实质特征的本质要求
从我国刑事立法来看，我国对于犯罪概念的解读坚持形式特征和实质特征相统一的立场，即一个完整的犯罪概念既有形式面，亦有实质面。与之相应的，为了更准确地把握犯罪概念，在对其进行解释时亦有学者及法律工作者提出形式解释与实质解释相结合的方式。对于非法占用农用地罪而言，笔者认为，采取上述解释方法亦能更加准确地揭示其内涵。
1.形式特征：违反土地管理法规，非法占有农用地
《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》已经明确：“刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的‘违反土地管理法规’，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”可见，《刑法》在非法占用农用地罪的罪状描述中已经强调了本罪的法定性及相关行为构成犯罪的违法性，即违反相关土地管理法规而进行的非法占用农用地的活动。该部分体现了形式法律概念通过规定犯罪的法定性来反映法无明文规定不为罪的法律主义思想。
实践中，违反相关土地管理法规而非法占有农用地的行为主要表现为：
（1）未经批准占用耕地、林地等农用地，即未经国家土地管理机关审批，并报经人民政府批准，擅自占用耕地、林地等农用地；
（2）少批多占耕地、林地等农用地，即部分耕地、林地等农用地的占用经过合法批准，但超过数量且多占耕地、林地等农用地的行为；
（3）骗取批准而占用耕地、林地等农用地，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人名义通过申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地、林地等农用地的行为。
2.实质特征：改变被占用土地用途
从实质解释论的角度看，“改变被占用土地用途”与单纯的“违反土地管理法规，非法占用农用地”的违法性质相比，实则更加精细地揭示了非法占用农用地罪的本质属性。作为实质体现，在该罪的定义上，其也直接映射了非法占用农用地罪的内在本质。比起违规用地而言，“改变被占用土地用途”则更加成为认定该罪客观行为不可或缺且至关重要的核心要素。
首先，从本罪在《刑法》条文中所处的位置来看，其处于第六章“妨害社会管理秩序罪”、第六节“破坏环境资源保护罪”中。可见，立法者在衡量该罪的性质时既考虑到了其对国家土地管理秩序的影响，又兼顾了其对生态环境产生的破坏。但该罪并未被置于第一节“扰乱公共秩序罪”之下，这也从侧面表明本罪保护的形式面是社会管理秩序，而实质面是生态环境。农用地往往承载着巨大的生态价值，若擅自改变土地用途而不加节制地使用，会使相关土地难以发挥其生态功用。
其次，从本罪的定罪量刑标准来看，该罪对于非法占用且毁坏公益林地及商品林地、基本农田及基本农田以外耕地的标准并不统一。公益林地及基本农田对于改善生态环境、减少自然灾害、维护生物多样性及生态平衡、促进经济及社会的可持续发展及保证国家粮食安全方面具有重大意义。因此对于毁坏以上两种农用地的定罪门槛更低，处刑力度更大。从中亦能看出本罪保护的主要法益系生态环境安全，而非土地管理秩序。
最后，在吸收《中华人民共和国民法典》绿色原则的基础上，除重视农用地的生态价值之外，亦应当加强对农用地财产法益的保护。耕地、林地有其自身的经济属性及经济用途，若违背土地性质强行改变加以利用，则会使其能够发挥的价值大打折扣。同时，从犯罪动机的角度来看，“改变土地用途”的行为更容易满足犯罪人对利益的追求。犯罪人违反土地管理法规的核心目的是为了获得利益，而改变土地用途则是实现这一目的主要方式。例如，行为人往往通过砍伐防护林种植经济林木、开垦草原种植农作物等方式追求自身利益。严格规制“改变土地用途”的行为亦有利于从根本上抑制违规占地行为的出现，也能够在一定程度上对相关土地所有权人的财产权利形成保护。
实质解释论注重法律适用过程中的现实情况与目的导向，主张从变化情势和法律目的出发，去探寻法律规范背后的真正意义和价值。近年来，国家越来越注重对生态环境的保护，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》亦于2025年9月12日公布并向社会公众征求意见。强行改变土地用途进行使用的行为具有严重的社会危害性，不仅破坏了土地的自我净化及自我生产能力，亦会直接影响到可持续发展生态理念的践行。从近年来非法占用农用地案件数量增多的趋势也可看出，该行为已经受到社会的广泛关注。
（二）实务判例
1.刘某非法占用农用地案【（2018）京0119刑初90号】
本案中，行为人刘某通过协议取得相关农用地（耕地，部分为基本农田），后未经国土资源行政主管部门批准，组织人员对蔬菜大棚园区土地进行非农建设改造，并将园区命名为延庆某薇庄园。截至2016年9月28日，刘某先后在园区内建设鱼池、假山、暖房、规划外道路等设施，并将原有蔬菜大棚改建成“大棚房”（在大棚内建房）对外出租。2016年9月28日后，刘某未经国土资源行政主管部门批准，在园区内又新建两条道路。
法院认为，刘某违反土地管理法规，非法占用耕地进行非农建设改造，改变被占土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，应予刑罚处罚。
2.高某非法占用农用地案【（2021）内0623刑初52号】
本案中，高某未经审批，先后雇佣铲车于林地内开垦81亩土地进行玉米、西瓜等农作物的种植。
法院认为，被告人高某非法占用农用地的行为已在2018年被判处刑罚，涉案土地的损害后果已经造成，破坏的农用地没有得到及时修复，涉案土地持续处于被毁损的状态。高某后在原非法占用的土地上继续种植西瓜、玉米等经济作物，该行为并未加重毁坏后果，仍然属于涉案土地未恢复的评价范畴，不宜认定为“改变林地用途，造成林地大量毁坏”，故宣布高某无罪。
结合上述论述及相关案例，“非法占用”行为应当从两个层面来理解。一为“占”，即通过违反土地管理法规的非法方式占有相关农用地；二为“用”，即改变土地用途使用土地，使得农用地造成大量毁坏。构成本罪，以上二行为缺一不可。
二、“改变土地用途”如何界定
（一）“土地性质”界定
确定土地用途的关键在于认定土地的性质。实践中，对于土地性质的认定主要存在三种方式：一是现状地类标准式，即根据《土地利用现状分类》中确定的土地类型进行认定；二是规划地类标准式，即以《全国土地利用总体规划纲要》为标准认定土地性质和土地类型；三是土地权属证书式，以林权证、草原证等土地权属证书上记载的土地用途为依据。上述三种认定方式在实践中皆有存在，且通过土地调查确定的土地现状用途和土地规划用途甚至是权属证书记载不相符的情况常有发生，导致在办理此类案件时难以对被占用土地的性质进行认定。
就此问题，周光权教授1及曲新久教授2皆认为应以土地利用是否违背总体规划及计划来判断相关行为是否属“非法占用农用地”。笔者也认同该观点。
政府的土地利用规划是在土地现状的基础上，根据土地的可利用程度和开发程度所做的经过论证的利用规划，这种规划可以最大限度地解决土地天然参差不齐的状况，使得土地利用更加科学与合理，亦能最大限度地发挥土地功用。同时，非法占用农用地罪作为法定犯，对相关概念的界定方式应与行政法规保持一致。《土地管理法》第四条3已经明确了以规划地类标准认定土地性质。因此，对于非法占用农用地罪土地性质的认定也应坚持规划地类标准，维持法律秩序的内在统一性。
经过检索，笔者在“廖某良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案”【（2006）衢刑初字第48号】该入库案例中找到了审理法院对于该问题的明确回应：作为非法占用农用地的犯罪对象，农用地并非仅指耕地和林地两种，还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。“改变被占用土地用途”是指改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。
（二）“改变用途”行为的界定
1.理论层面
《土地利用现状分类》将我国农用地类型划分为两个层级。其中，一级农用地为耕地、林地、园地等类型，二级农用地则是指在每一个一级农用地类内进行细分的农用地类型，比如在耕地内部还分为水田、水浇地、旱地等。
关于改变农用地用途行为的认定，目前学界存在以下三种观点。
有学者认为，任何形式的农用地用途的改变均应被禁止，认为农用地的用途必须严格按照国家既定规范。也有学者认为，在坚持土地用途管制的基础上，应适当允许农用地在不同用途之间进行转换。第三种观点主张，在农用地一级分类层面进行用途变更应认定为“改变被占用土地用途”，而在一级分类之下的二级层面进行的用途调整则不宜作此认定，比如将耕地改变为林地应当认定为“改变被占用土地用途”，但是将水田改变为水浇地则不宜认定为“改变被占用土地用途”。
2.立法及实践层面
从实践角度而言，“改变被占用土地用途”的行为可细分为两种情形。一是外部性变更，即将农用地转换为非农用地。例如将农用地用于建设、采砂等非农用建设或活动。二是内部性变更，即将此种农用地类型改变为彼种农用地类型。
以上二标准在我国立法中皆有体现。例如《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设的属对耕地造成毁坏。对于耕地，现行立法采取外部性变更的立场。而《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，在林地上实施建窑、建坟、建房、修路、硬化等工程建设、实施采石、采砂、采土、采矿等活动、排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设的属对林地造成毁坏。可见，对于林地而言，“改变被占用土地用途”的认定则更为严苛，以内部性变更为准。
经过检索，笔者发现法院在“廖某良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案”【（2006）衢刑初字第48号】这一入库案例中对农用地内部性变更的行为亦作出了阐释。法院认为：刑法修正案（二）中所说的“改变被占用土地用途”并非仅指非法将农用地改为建设用地等非农用地，而且还包括农用地之间的非法改变用途的行为。在“徐某雷非法占用农用地案”【（2018）豫10刑终382号】中，行为人在基本农田上进行了种鸡喂养、建造养鸡场，实施院内的地面硬化并修建了池塘，后又在相关土地上注册成立了许昌三木纸业包装有限公司进行经营。法院对此行为的态度则是，行为人在承包的土地上建养鸡场、进行必要建筑、路面硬化、挖池塘、设立公司做包装等都是为养鸡场服务，并非法律所规定改变土地农牧用途的行为。
可见，从学界而言，众多学者在该问题上各执一词，还未形成统一意见；从立法及实践层面而言，由于法律标准并不完全统一且众多问题并未规定明确，导致法院在案件审理时对法律适用具有较大的解释空间，从而出现法律适用不一致、裁判标准不统一的情形。但“人民法院案例库”于2024年才向社会公开，上述关于破坏森林资源刑事案件的司法解释也系2023年颁布的新规定，相信随着时间的推移、立法的进步，上述情形亦会慢慢减少。
1周光权：《刑法各论》
2曲新久：《刑法学》
3《中华人民共和国土地管理法》第四条：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
结语
非法占用农用地罪的客观行为必须同时满足“非法占有”及“改变用途”两个核心条件，而不论是在学术界还是司法实践中，对于上述二行为的认定还存有一定争论与分歧。作为法律从业者，我们的使命在于厘清此罪的行为边界，既要严厉打击恣意破坏农业生态资源的犯罪行为，守住十八亿亩耕地红线，也要避免刑罚的泛化，依法保障当事人的合法权益，实现法律效果与社会效果的统一。
