企业破产法修订·制度创新篇：类型化、专业化与国际化的破产治理新格局

对小微企业而言，现行企业破产法程序复杂、成本高昂，与预期结果不匹配，小微企业负责人“不想破、不敢破”，导致小微企业陷入“自生自灭”的困境，损害债权人利益，浪费社会资源。本次修订草案专设一章对小微企业破产程序作出特别规定，不仅是对其特殊性的精准回应，更是我国优化营商环境、构建高水平社会主义市场经济体制的重要立法举措。

亮点评析：与一般企业“尾大不掉”的情形相反，小微企业具备“船小好掉头”的特质，草案以此为核心方向，通过简化程序、降低成本、强化挽救，为小微企业提供了一条更高效、更经济、更有希望的破产出路。针对小微企业资产少、债权债务关系相对简单的特点，全方位简化破产程序。“适用主体的筛选——审判与管理的简化——‘一般不设立债权人委员会’的程序精简——债权人会议的默示同意规则——期限的特例规定——重整程序的特别规定”构成逻辑严密、环环相扣的体系。具体修改亮点如下：

一是设定适用主体筛选机制。 “一主体+三条件”的筛选机制避免了不加区分地将全部小微企业纳入小微企业破产程序而出现“一刀切”的情况。可以有效筛选出真正“简单”的案件进入快速通道，确保特别程序不被滥用，实现“繁简分流”。

二是简化审理程序。关于审判形式的简化，突破普通破产案件通常采用合议庭审理的惯例，采用一人独任审理形式，减少内部评议环节，提高审判效率；创设债权人会议的默示同意机制，破解实践中因债权人消极参会而导致的程序僵局，确保破产程序顺利、高效推进的同时，保障了债权人的知情权与异议权。

三是明确审理期限要求。通过设定灵活的债权申报期限和刚性审限，实现整体提速。推行重整由债务人自行管理的模式，保持经营持续性的同时降低成本，同时要求债务人三个月内提交重整计划草案，体现简化程序、降低成本、注重效率的核心立法理念。

这一系列“组合拳”旨在以最高的效率、最低的成本挽救有价值的企业，完善市场退出机制，充分体现立法者对破解小微企业破产难题的信心与智慧。

问题与挑战：本章为小微企业提供快捷、经济的破产出路，但部分规定在实践操作层面存在值得商榷之处。整体而言，本章条文存在标准模糊、程序僵化、缺乏配套制度等核心问题，若不进行完善、优化，不仅无法发挥其核心价值，更会引发不公的风险，不利于营商环境的“加固”与“优化”。具体体现在以下两个方面：一是小微企业界定模糊。虽然我国有工信部、统计局等部门联合制定的《统计上大中小微企业划分办法》，但是该标准主要依据从业人员、营业收入、资产总额等财务指标，实践中，濒临破产的企业往往因停滞多年等原因无法提供准确数据，导致法院难以决策，甚至一些本应适用普通程序的债务人，会试图从数据入手将自己包装成小微企业，以快速脱身，损害债权人的利益。二是六个月审限在实践中可能暴露僵化风险。设定6个月的硬性审限存在“一刀切”的风险，尽管是简易程序，但个别案件仍可能出现复杂情况（如发现隐匿资产、突发重大诉讼等），六个月的期限不足以完成所有法定程序。强行在期限内结案可能导致程序“走过场”，损害债权人的合法权益，使得简易程序的设定陷入“本末倒置”的困境，违背立法初衷。

立法建言：针对小微企业的“概念模糊，界定不明”的问题，建议通过量化“债权人人数较少”和列举“财产状况清晰”、“债权债务关系简单”的正面清单，例如“无财产混同”、“无未决诉讼”等情形，提供具体的判断尺度，提高本章条款的可预期性和可操作性。同时，六个月内审结的硬性审限存在 “僵化”风险，建议删除，避免为了死守审限牺牲案件处理的质效。

修订草案设立“合并破产”专章，标志我国合并破产制度由指引性审判规范到体系化成文法规的转换。现行制度以单体企业为对象，面对集团化经营、股权交叉、资金与担保关系混同交织的案件，司法实践总体保持审慎，仅在法人人格高度混同、区分各关联企业成员财产成本过高且已严重损害债权人公平受偿的情形下，依《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）适用实质合并，并配套申请审查、救济、管辖、法律后果及协调审理等规则。但受制于规范位阶与地域尺度差异，个案中关于证据标准与适用尺度仍存在差异。修订草案以第十二章将“合并破产”实践专章化，搭建“适用条件与申请主体——管辖原则——申请审查——裁定与救济——法律后果——协调审理——个人与企业资产负债混同的参照适用”完整链条，总体实现了裁判尺度的统一与程序各环节的衔接规则，整体提升了合并破产制度的可预期性与办理效率。

亮点评析：合并破产专章在坚持“高门槛、慎适用”的前提下，完成了从政策性指引到成文法的系统化落地。一是将“法人人格高度混同＋损害公平受偿/欺诈目的”的进入标准明确入法，配套集中管辖与公告——异议——听证——复议的成套程序，裁判尺度更统一、程序更透明；二是明确裁定实质合并后统一财产池、统一债权表与清偿顺序等机制，实现整体公平；三是设置“协调审理”规则，保留关联成员主体独立性的同时实现案件信息共享与进度协同，避免“为合并而合并”的窘境；四是允许对个人与企业资产负债混同等极端情形参照适用，封堵规避责任路径，将合并破产的理念和规则与修订草案新增的连带个人债务人制度呼应。总体上，专章将《纪要》经验上升为成文法，构成“事实要件＋价值判断＋程序保障＋法律后果”的闭环，既统一裁判尺度，又降低办理成本，兼顾整体公平与处置效率。

实践提示：本章适用过程中，主要有以下重点注意事项。其一，对于适用门槛应进行“双重校验”，既要有高度人格混同以致难以区分的事实，又要证明已严重损害整体公平受偿或存在欺诈目的，二者缺一不可。其二，合并破产期间分别确定撤销权、个别清偿撤销、债权申报等期限等期限，均按各成员各自受理日计算；进入合并重整的，重整计划提交期限自合并重整裁定日重新起算，以避免溯及争议。其三，对于未达合并门槛但存在强关联处置需求的情形时，可先行协调审理（不合并财产、不消灭相互债权），必要时可集中管辖，做好案件管理衔接，减少程序摩擦。

金融机构破产具有高度的系统风险和外溢效应，一旦处置不当，易引发流动性挤兑和信用收缩，放大系统性风险。在现行法律架构下，金融机构风险处置主要依赖接管、托管、撤销、并购重组及行业基金救助等行政工具，司法破产仅作原则性兜底。实践中包商银行破产案件虽以“接管＋承接＋破产清算”完成市场化退出，但也凸显出法院、监管部门与存款保险机构各自的参与衔接时点与权责分工等需在法律层面进一步明晰。此次修订以“金融机构破产”的专章形式，各金融部门法律的规范原则以及个案经验统一为一套可执行规则，依次明确“适用范围及与破产法通则的衔接——启动机制——重要人员责任约束——风险处置效力确认—资金财产安排与权利实现机制——重整执行的监管监督”等环节，由此将“监管把关——司法兜底”的经验升级为可操作的制度闭环，兼顾稳定优先与权利实现的可预期性。

亮点评析：修订草案首次将“金融机构破产”独立成章，是我国破产制度迈向专业化、风险防控型治理的重要举措。该章确立了特别破产程序的制度框架，明确了“先行政、后司法”的一体化思路，同时强调金融消费者权益保护与金融安全优先，要求在处置过程中优先维护存款人、投资者的合法权益，防范系统性金融风险。这一设计兼顾了市场化出清机制与金融安全底线，使得破产法成为金融风险防控体系的重要补充，体现了“司法破产——行政监管——风险处置”三者的有机衔接；其价值不在于该类案件数量的增加，而在于确立稳定、可预期的处置机制与法治兜底路径。

问题与挑战：作为“行政先行、司法承接”的特别破产程序，金融机构破产专章已在适用范围、专属管辖、风险处置及资金财产安排与权利实现机制等环节作出系统规定，基本形成贯通的处置链条。但就草案第193条第2款而言，“审批同意机制”在客观上对普通债权人的破产申请权利形成实质性限制。在银行资金流快速恶化、存款挤兑蔓延或资产外流等紧急情形下，普通债权人难以及时启动司法程序并同步采取保全措施；若审批同意未设明确时限、流程周期偏长或迟延答复，处置时点将被动后移，偿债资源将被进一步侵蚀。在该机制下，普通债权人缺乏启动通道与必要权限，即便债权规模显著，申请亦可能难以进入审查程序，形成事实上的程序壁垒。

立法建言：建议在第193条第2款框架下细化“审批同意机制”，并增加普通债权人对于金融机构的破产申请权的行使路径，同时进一步明晰“批准设立该金融机构的国务院金融管理部门”的范围及审批流程，为相关权利主体提供更为清晰的操作指引，以期在金融稳定与债权人权益保护之间实现平衡。

本次修订之前，跨国破产主要依赖一般涉外民商规则与“国际礼让”理念个案处理。人民法院在承认、协助外国破产程序时，围绕公共政策、国家主权与安全及境内债权人利益等核心要素作个案判断；对于国内外并行破产程序协调、清偿顺位的衔接、外国代表（如管理人）在我国行使权利等缺乏成体系规范。修订草案第十四章据此构建了跨国破产的司法合作制度框架，形成“跨国破产合作原则与适用范围——跨国破产程序的适用与申请——外国破产程序的承认与协助——跨国双重破产清偿规则——国际条约优先适用与声明保留”的完整规则。

亮点评析：在经济全球化和跨国投资日益频繁的背景下，跨国破产案件数量持续上升，修订草案增设“跨国破产的司法合作”专章，是我国破产法体系国际化、开放化的重要体现。修订草案以国际合作为导向，借鉴《联合国国际贸易法委员会跨国破产示范法》的核心理念，同时结合我国司法实践设定了“国家主权、安全、公共利益”的适用边界。这一制度为外国债权人、跨国企业集团等提供了明确的法律预期，推动中国破产法与国际规则接轨，有助于提升我国司法体系的国际公信力与竞争力。

实践提示：本章适用过程中，主要有以下重点注意事项。其一，最密切联系地（COMI）的认定要素需前置核实，包括但不限于注册地与总部管理地、主要资产与营业地、主要债权人与合同履行地等；其二，互惠与边界审查应同步进行，先做互惠核验，再从主权、安全、公共政策角度审查；严格落实领域内优先清偿（担保债权、人身损害、消费者、职工与社保、税款等）后方可参与跨境分配，并注意对外国税收与社保追缴的进入限制；其三，外汇与数据合规需前置对接，跨境回款、专户监管与资金结售汇安排应与外汇管理衔接。跨境共享债权或交易数据时，注意数据出境与保密边界。