有了采矿许可证就可以占用农用地了吗？

首先，必须明确一个最基本的法律原则：“采矿权”与“土地使用权”是两项独立的法律权利，分别由不同的法律法规进行规制，并由不同的行政机关进行审批。

采矿许可证由自然资源主管部门核发，其核心是授予申请人开采特定区域内矿产资源的权利。它解决的是“地下”的资源归属和开采资格问题。

而农用地转用审批手续则由国务院或省级人民政府批准，其核心是允许将农用地的用途转变为建设用地。它解决的是“地上”的土地用途变更问题。

因此，采矿许可证只赋予了“采矿”的权利，但丝毫没有赋予“占地”的权利。 未经法定程序，擅自占用农用地进行采矿活动，即便持有采矿证，其占地行为本身依然是违法的，人民法院案例库中的入库案例就有明确的裁判规则。

入库案例——贵州黄平某实业有限公司等非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案

入库编号：2024-11-1-347-004

案情介绍

2014年5月至2021年12月期间，被告单位贵州黄平某实业有限公司 （以下简称某实业公司）在未取得占用农用地手续的情况下，长期在黄平县某矿区采矿，造成农用地大面积毁坏。某实业公司为规避办理林地占用手续，将矿山的采矿工作以劳务发包给自然人，由自然人租用林地，得到某实业公司允许后采矿，采矿过程由某实业公司矿山部负责监管，采挖的矿石由该公司统一收购，开采人从中获取利润。被告人林某洪安排被告人林某雄负责某实业公司在案涉矿区的日常事务，通过林某雄汇报得知某实业公司在未办理征占农用地手续的情况下，对矿区拆分采取劳务分包方式进行开采，由自然人替某实业公司接受林业行政处罚等情况，并表示认可。林某雄安排被告人林某负责对接黄平县林业局、国土资源局等行政主管部门，并办理矿山开采所需的征占用林地、由自然人接受行政处罚等相关手续。

经鉴定，被告单位某实业公司在案涉矿区采矿毁坏林地面积63.5693公顷（953.5395亩），毁坏林木蓄积541.6立方米，造成直接经济损失8243548元；采矿毁坏耕地面积120.9亩，其中水田33.9亩，旱地87.0亩。经评估，案涉矿区生态修复费用共计6335.69万元。

裁判理由

法院生效判决认为：被告单位某实业公司非法占用农用地进行采矿，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，构成非法占用农用地罪。某实业公司在取得采矿许可证后，为规避违规占用农用地采矿，将占用的农用地面积化整为零，应对全部非法占用的农用地面积承担责任。被告人林某洪、林某雄是某实业公司直接负责的主管人员，被告人林某是某实业公司的直接责任人员，应承担单位犯罪的相应责任，按非法占用农用地罪处罚。某实业公司非法占用农用地的行为，对被占用的土地造成了生态破坏，应对其非法占用农用地所破坏的土地资源环境进行修复。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨 

被告单位虽然取得采矿许可证，但未依法办理土地征用、林地占用手续，采取劳务分包方式化整为零、转嫁法律责任，造成农用地大量毁坏、严重破坏生态环境的，应当对全部非法占用的农用地面积承担刑事责任和民事责任。

关联索引

一审：贵州省镇远县人民法院（2022）黔2625刑初110号刑事附带民事判决（2023年4月23日）

二审：贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2023）黔26刑终148号刑事附带民事裁定（2023年9月28日）

由以上案例明确了，即使取得采矿许可证，仍需依法办理农用地占用审批手续，具备采矿许可证不是非法占用农用地的出罪理由。如果未取得采矿许可证而实施采矿行为的，还有可能同时触犯非法采矿罪与非法占用农用地罪两项罪名。

（一）二者的核心区别在于保护的法益不同

虽然两罪名都在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）分则第六章第六节破坏环境资源保护罪中，但二者的保护法益却不同的。

1、非法占用农用地罪

从法条规定就可以看出，本罪保护的是国家的土地资源管理秩序，特别是农用地的特殊保护制度。核心是“地”。本罪关注的是土地本身的用途和质量是否被非法改变和破坏。立法目的在于坚守耕地红线，保障粮食安全和生态环境。

2、非法采矿罪

非法采矿罪所保护的法益则是国家对矿产资源的所有权和采矿许可管理制度。核心是“矿”。本罪关注的是矿产资源是否被非法开采、破坏。立法目的在于保护国家战略性资源，维护矿产资源开发的合理秩序。

（二）二者适用的法律体系不同

1、非法占用农用地要求行为必须违反土地管理法规

根据《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的规定，非法占用农用地罪中的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

2、非法采矿罪要求行为人违反的是矿产资源法的规定

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》【法释〔2016〕25号】的规定，非法采矿罪中的“违反矿产资源法的规定”是指，违反《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定。

（三）犯罪构成要件的不同

（四）一罪与数罪

刑法理论中，对于按照一罪来定罪还是还是数罪来处理的认定原则，主要看是实施了一个行为还是多个行为，行为所触犯的法益是一个还是数个。其中，一行为与数行为都分别存在法条竞合、想象竞合等情形，认定规则比较复杂，本文不做赘述。由于在矿业刑事法律实务中，非法占用农用地罪与非法采矿罪时常相伴发生，有时仅触犯一个罪名，有时按照数罪并罚，笔者就二者之间的关系进行分析如下：

1、有采矿证，但没有用地手续

在此情形下，开采矿产资源的行为本身是合法的，但占用土地的行为却是非法的。

如果采矿行为未破坏采矿许可证规定的范围和矿种，但造成了农用地毁坏，通常只构成非法占用农用地罪，不构成非法采矿罪。这类情形比较容易认定，笔者通过检索发现这类情形中的辩护观点之一，就是办理了采矿许可证。但是，法院的判决无一例外的都认定构成非法占用农用地罪，甚至很多判决在说理部分都不涉及否具有采矿许可证这一问题。也就是说，是否具有采矿许可证与认定是否构成非法占用农用地罪之间没有任何关系。文章开篇分享的案例将这一认定规则通过人民法院案例库案例进行了明确。

2、既无用地手续，也没有采矿许可证

按照前述逻辑，行为实施了两个行为，占地行为与采矿行为均属非法，且均触犯了不同的法益，应当数罪并罚。但是，实践中存在这样一种情形，行为人的目的是为了非法采矿，将非法占用的林地大量毁损后实施采矿行为。司法实务中，对于此类行为存在不同的看法。

第一种观点：有学者提出，行为人的犯罪目的是非法采矿，实施的占用农用地行为只是犯罪的手段，二者具有牵连关系，按照刑法理论，处理方式为选择较重的罪名来定罪即可。

我国刑法学通说承认牵连犯的概念，认为牵连犯是指在数个犯罪之间存在手段与目的或者原因与结果之关系的情形。认定是否属于牵连犯主要从四个方面分析：（1）行为人出于一个犯罪目的；（2）实施了数个行为；（3）数个犯罪行为之间具有牵连关系；（4）数个行为触犯不同的罪名。按照牵连关系来分析，行为人目的是为了非法采矿，只有一个犯罪目的，但是实施了两个行为，即非法采矿行为与非法占用农用地行为，二者属于手段与结果之间的关系，非法采矿行为触犯非法采矿罪，占用农用地行为触犯了非法占用农用地罪，完全满足牵连犯的四个特征，应择一重处理。

笔者通过检索发现，有的法院采纳此观点。如江西省高安市人民法院做出的（2019）赣0983刑初132号《刑事判决书》中明确了：本院认为，被告人叶某某违反矿产资源法的规定，未取得采矿权，擅自开采瓷土矿，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源毁坏的价值达494180元，情节严重，其行为同时触犯了非法采矿罪和非法占用农用地罪，属于牵连犯，应择一重罪处罚。又如湖北省长阳土家族自治县人民法院做出的（2014）鄂长阳刑初字第00092号《刑事判决书》认定，本院认为：被告人李某某同郑某某以修路办养羊场为由，非法开采铁矿，并在实施修路、采矿行为中非法占用林地，造成防护林地严重毁坏，其行为同时触犯了我国刑法规定的非法采矿罪、非法占用农用地罪，属于牵连犯，应从一重即非法占用农用地罪处罚，公诉机关指控的非法采矿罪罪名不当。

第二种观点：也有的学者认为，该情形不应按照牵连关系来认定，应数罪并罚。理由是：非法采矿罪的法定刑不足以评价非法占用农用地行为，从二者的法定刑来看，非法采矿罪在情节严重时的法定刑不能将非法占用农用地行为包含在内，若按照牵连犯来定罪，会造成罪责行不相适应的结果。

实务中，有的法院对此情形按照数罪并罚处理，如新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院做出的（2019）新32刑终584号《刑事裁定书》中，一审法院认定：被告人苗辉廷的辩护人认为，被告人苗辉廷在实施非法采矿行为时，同时触犯了非法采矿罪和非法占用农用地罪，应当择一重罪处。对此，被告人苗辉廷为牟取经济利益非法采矿，同时其为非法采矿又实施了破坏草场、占用农用地的行为，已经侵害了国家对矿产资源的管理制度、所有权和对农用地的法律保护制度。被告人苗辉廷实施的两个犯罪行为分别触犯了非法占用农用地罪和非法采矿罪，应当依法按数罪并罚予以惩处。二审维持一审判决，认定理由为：本案符合数罪并罚的条件。行为人以两个以上的犯罪故意或者过失，实施两个以上的行为，具备两种以上犯罪构成的就是数罪。本案中上诉人苗辉廷的行为主观上具有不同的罪过，客观上有不同的危害后果，为牟取经济利益非法采矿，同时为非法采矿实施了破坏草场、占用农用地的行为，侵害了国家对矿产资源的管理制度和对农用地的法律保护制度。其在非法占用农用地罪中持放任态度，客观上造成了破坏草原的后果，在非法采矿罪中持故意态度，客观上造成了矿产资源破坏的后果。因此，对上诉人苗辉廷应以非法占用农地罪和非法采矿罪数罪并罚。

第三种观点：行为人实施了一个行为，该一个行为同时触犯非法占用农用地罪和非法采矿罪，属于想象竞合犯，应择一重处理。该观点与牵连犯所不同的是，行为人实施的是一个行为还是数个行为。想象竞合犯，是指一个行为同时触犯了数个罪名的犯罪形态，也就是说行为人的“非法采矿”行为本身就包含了“非法占用农用地”的行为。例如，为了开采地下的矿产资源，行为人未经批准直接推平耕地或林地，进行挖掘。这个“挖掘”行为，既是对农用地的非法占用和毁坏，也是对矿产资源的非法开采。

福建省屏南县人民法院做出的（2020）闽0923刑初1号《刑事判决书》就有明确认定：公诉机关指控，2016年至2018年期间，被告人谢连部在未取得采矿许可证及土地主管部门审批的情况下，擅自在屏南县一处土名“深洋”的耕地处非法开采泥炭土用于销售盈利，被告人谢连部破坏基本农田面积达7.8647亩，该耕地种植条件严重受损。经鉴定，谢连部开采矿坑平面面积为7.8647亩，所采泥炭土矿石量达1833.6立方米，已采泥炭土矿产资源破坏价值为434563.2元。本院认为，被告人谢连部主观上为了谋取非法利益，客观上擅自开采泥炭土用于销售，违反矿产资源法与土地管理法的规定，造成矿产资源破坏价值达434563.2元，情节严重，且在开采过程中改变了耕地的用途，数量较大，毁坏耕地面积达7.8647亩，其行为分别触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百四十三条的规定，应以非法占用农用地罪与非法采矿罪追究其刑事责任。虽然该行为触犯两个罪名，但鉴于被告人谢连部系出于为获取不法利益的主观目的实施上述违法行为，属于一行为同时触犯两个罪名，系想象竞合犯，应从一重罪处罚。

需要注意的是，持该观点的学者也明确了，如果行为人的“占用”行为和“采矿”行为在时间、空间上可以明显区分，且属于两个独立的故意和行为，则可能构成数罪，需要实行数罪并罚。

对于是一行为还是数行为，行为与目的之间是否具有牵连关系等的区分，对于非法占用农用地行为和非法采矿行为如何定罪量刑非常重要。据此，我们律师在遇到类案情形时，应梳理清楚在案证据，结合理论观点，选择最优的辩护策略，从而在定罪量刑上为当事人争取最好结果。

为避免矿业企业遇到采矿与用地刑事风险，矿业活动必须坚守以下合规底线：

1、“双证”齐全，缺一不可：在取得“采矿许可证”后，还需要同时向规划和自然资源部门申请办理“建设用地审批手续”或“临时用地审批手续”。在获得用地批准并完成土地补偿等相关工作后，方可进场使用土地。

2、严守生态红线和永久基本农田：对于划入生态保护红线、永久基本农田的区域，严格遵循《永久基本农田保护红线管理办法》（2025年10月1日施行）的规定。在此类区域，即使有矿产资源，也难以获批采矿权和用地权，切勿心存侥幸。

3、将刑事风险防控前置：企业在项目立项、选址阶段，聘请专业的法律团队（尤其是熟悉矿产和刑事法律的律师）进行合规性审查，对用地合法性进行专项评估，建立刑事风险防火墙。

结语