企业破产法修订·总则篇：个人破产破冰、检察监督入局与府院联动常态化

关键词：企业破产法修订、个人破产、检察监督、府院联动

2025年9月12日，《企业破产法（修订草案）》（以下简称修订草案）正式公布，全文共16章216条，在现行《企业破产法》136条基础上，实质新增和修改160余条，对现行《企业破产法》作了比较全面的修改。本所破产与并购团队第一时间组织学习研讨活动，对修订草案内容进行逐条分析并形成修改意见，同时整理推出本次《企业破产法（修订草案）》解读系列文章，供各方参考与交流，以期为完善我国破产法律制度提供树人力量。

《企业破产法》自2007年施行以来，在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥了重要作用。近年来，我国市场经济进入高质量发展阶段，市场主体的数量不断增加，企业面临的经营风险也日益复杂多样，现行《企业破产法》已难以适应发展及实践需要，主要体现在：

破产程序启动难。根据全国人大财经委对修订草案的说明公布数据，2024年，全国法院审结破产案件超过3万件，但在注销企业总数中仅占0.5%左右，其原因包含社会破产观念陈旧、破产审判力量不足、法院增设受理条件、“执转破”法律程序衔接存在困难等多方面。

破产程序周期长、效率低。实践中，破产案件的审理时间普遍较长，因案因地差异极大，一些省份法院已审结的破产案件平均周期超过500天，有些破产案件审理时间长达数年，少数破产案件甚至超过十年未能审结。

管理人制度尚未健全。管理人业务能力不足、管理人名册产生规则不统一、管理人选任方式待改进、管理人履职缺乏保障、对管理人的监管不足等，均影响当前破产案件办理质量。

重整制度未能得到充分发挥作用。通过重整对困难企业进行挽救是企业破产法的重要制度安排，但因重整资金筹集难度大、多方利益主体协调难度高、重整计划制定和批准过程复杂，企业重整本就困难重重。而现有制度中，重整程序对债权人、投资人保护力度不足，金融机构、税务机关等对重整计划支持不够，重整企业信用修复制度不完善，导致不少具有挽救价值的企业未能通过重整程序重获新生。

个人破产制度缺失。自然人债务人无法通过破产程序实现债务清理和重新开始，限制了破产法律制度对全体市场主体的全面保护。当前，随着创业活动的活跃，不少自然人因经营失败背负沉重债务，却缺乏合法的债务解脱途径，这不仅影响个人生活，也阻碍了经济活力的进一步释放。

本次修订草案的公布并非“心血来潮”之举。早在2018年，全国人民代表大会常务委员会便将企业破产法修订纳入立法规划。2021年，全国人民代表大会常务委员会开展企业破产法执法检查，并形成实施情况报告。同一时期，深圳经济特区率先开展个人破产制度试点工作。

2023年9月，第十四届全国人民代表大会常务委员会将企业破产法修订列为“任期内拟提请审议的第一类项目”。2024年，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在决定中明确提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。

2025年9月8日，企业破产法修订草案提请第十四届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议进行首次审议。在说明草案情况时，钟山主任委员强调，草案的核心目标是“解决实践难题、适应发展需求”。2025年9月12日，中国人大网正式公布草案全文，并面向社会公开征求意见。

本文将从本次企业破产法修订草案总则篇着手解读。总则是一部法律的纲领与灵魂，其修改往往标志着根本的理念变迁。此次企业破产法修订草案将接纳连带个人债务人破产、引入检察监督机制、府院联动常态化提升至总则高度，三者共同勾勒出破产法的全景图，下面从这三大亮点展开讨论。

1.亮点评析：修订草案明确将因为企业债务承担连带责任而出现破产情形的破产企业自然人股东纳入破产程序适用主体范围，对我国长期缺失的个人破产制度作出了回应，是我国破产制度完善的一大重要突破。此举旨在解决企业破产后自然人股东无限连带责任的僵局，让“诚实而不幸”的企业家有机会重生。

2.问题与挑战：个人破产作为一项体系化的制度规定，不仅需要引入个人破产的具体情形，还需要相应的配套规定予以支撑。本次修订草案对个人破产相关规定的增补较少，配套的制度框架仅为修订草案第十八条连带个人债务人行为限制决定、第十九条连带个人债务人的财产申报及披露义务、第九十八条连带个人债务人申请重整条件，以及第一百七十四条至第一百七十六条监督考察期、不可免除债务范围、不予免除情形，其余均依照企业法人破产的规定实行，必将在具体适用时引发大量争议。

具体体现在：1.受理标准模糊。企业资产负债情况一般均可通过资产负债表等财务账册予以体现，而连带个人债务人破产财产和债务如何核查，如何确定个人连带债务人的财产和债务清理范围，是仅限于与企业债务相关的连带债务，还是涵盖个人其他所有债务，规定并不清晰。2.程序衔接缺失。根据草案修订内容，企业法人进入破产程序后，该企业自然人股东可依法清理债务，但如何衔接企业破产与个人破产程序，管理人职责及财产范围、债权人范围、程序如何衔接都需进一步明确。3.监督考察机制不完善。监督考察的主体、方式、程序等缺乏详细规定。在实际操作中，如何确保监督考察的公正性和有效性，防止个人在监督考察期间转移财产、逃避债务等行为，是需要进一步解决的问题。

修法建言：建议综合全国各地个人破产法的立法实践以及不同地区的经济发展情况，对连带个人债务人的债务清理相关规则出具相应司法解释，完善、建立个人债务清理配套制度并由各地结合实际情况出台相应的实施细则，以减少实践中的争议和不确定性。

1.亮点评析：赋予人民检察院对破产程序的监督权，这是破产程序规范化的重要标志，为各方提供了一个强有力的公权力救济渠道，有助于防范和纠正可能出现的程序错误、地方保护主义甚至司法腐败，极大的提升了破产审判公信力。

2.问题与挑战：（1）权力行使。人民检察院虽被赋予破产程序监督权，但监督权的行使边界、方式及程序等具体内容尚待明确。例如，检察院如何介入破产程序各环节，是全程参与还是选择性监督，事前监督、事中监督还是事后监督，监督意见对破产程序推进具有何种法律效力，均需结合破产程序特殊性作出特殊规定。（2）权力保障。检察院作为监督者，与法院、管理人的信息共享、工作配合等具体机制如何展开，在破产程序中如何确保监督职责。（3）效率冲突。破产程序中效率具有至关重要的地位，而检察监督的引入是否会在一定程度上影响破产程序的推进效率，这也是需要关注的问题。若检察监督过于繁琐或介入时机不当，可能会延误破产程序的进行，进而损害债权人等相关方的利益。

3.修法建言：应当明确检察监督是司法程序的最后一道防线，破产程序中的检察监督主要针对重大程序违法、损害国家利益、社会公共利益的情形，并遵循“当事人救济优先”的原则，在穷尽救济途径后予以介入。

1.亮点评析：将实践经验上升为法律原则，破解“非法律因素”梗阻，将地方政府与法院的协调机制写入总则，为工作推进提供明确的法律依据。破产案件，尤其是大型企业破产，远非单纯的法律问题，涉及税务、社保、工商、征信等一系列行政事务。府院联动机制写入总则篇，是对中国国情深刻洞察的体现。本次修订草案从立法层面要求行政权力为司法主导的破产程序“开路”和“护航”，旨在系统性解决企业注销、信用修复、税收减免、职工安置等难题，一定程度上为破产程序的高效推行扫清体制障碍。

2.问题与挑战：虽然修订草案明确了县级以上地方人民政府需建立破产工作协调机制，但在具体操作层面，如何确保这一机制的有效运行仍面临诸多挑战。（1）责任主体不明确。协调机制的牵头部门并未确定，其余配合部门之间的职责划分、信息共享及协作流程亦并无详细规定，实践中易出现推诿扯皮、效率低下等问题。（2）协调机制未落实。破产事务涉及多个行政领域，不同部门对破产政策的理解和执行可能存在差异，如何统一标准、形成合力，是府院联动机制需要解决的关键问题。（3）干预程度难把握。破产程序是司法程序，如何把握“联动”与“行政干预”的界限是本原则的核心问题，尤其是在国企破产案件中界限问题更为突出。（4）监督追责待明晰。府院联动机制的常态化运行，还需要相应的监督和追责机制来保障，如何对联动效果进行考量评估并及时调整和优化联动机制，地方政府的责任与不作为后果，均需细化规定。

3.修法建言：建议在总则基础上，推动各地制定具体的府院联动实施细则，建立信息共享、联席会议等常态化平台，明确各部门的职责、时限及评价机制，将协作机制制度化、流程化。

总则篇增加的三处修订，“连带个人债务人破产”体现了对“人”的关怀，拓宽了法的广度；“检察监督”强化了程序正义，增加了法的厚度；“府院联动”破除了实践壁垒，夯实了法的可行性。但理念革新，需要具体的程序规则来落地，期待立法组能进一步细化相关规定，让这些具有前瞻性和开创性的理念能够真正转化为实践中的有力工具。接下来，我们将进入破产程序的起点——《申请受理篇》，看法律如何为陷入债务困境的企业和个人，开启那扇“重生之门”或“退出之门”。

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