临时用地不是一用了之：企业应承担的修复责任
长期以来，矿业用地一直是令诸多矿企头疼的问题，在目前的实践中，存在着大量“矿合法，地不合法”的现象。为了规范矿业用地、缓解矿地矛盾，即将生效的新《中华人民共和国矿产资源法》第三十四条规定：
“勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。”
也就是说，临时用地制度从勘查用地拓展到了露天开采战略性矿产资源用地，而后者的条件之一就是要能够边开采、边复垦；临时使用农用地的，还应当恢复种植生产条件。这不仅为矿业权人合法、便利用地提供了方向，也与新矿法加强矿产资源和生态环境保护、推动绿色矿山建设的立法目的相一致。新矿法中专设“矿区生态修复”一章，其对生态修复工作的重视程度可见一斑。其中第四十七条规定：
“采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。能够边开采、边修复的，应当边开采、边修复；……”
结合第三十四条来看，这就意味着，矿企临时使用土地露天开采战略性矿产资源的，在开采过程中就应当严格根据其经过批准的矿区生态修复方案开展土地复垦工作。
由于新矿法第三十四条关于临时用地的规定是对于我国矿业用地制度的一项全新的重大突破，在其正式施行前，关于临时使用土地与土地复垦的具体配套规定暂未出台，我们可以参考其他现行有效的规定。
一、复垦的期限
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定：
“临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；……法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。”
第五十六条规定：“违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。”
由此可见，复垦义务人应当在临时用地期满之日起一年内完成复垦工作，但这一要求是基于临时用地期限一般不超过两年的规定。而在新矿法背景下，两年的临时用地期限显然与矿业权的期限是不匹配的，这两者将要如何实现衔接还未可知，因此，对于临时使用土地露天开采战略性矿产资源所应完成复垦工作的期限，现阶段也还存在一个问号。
二、复垦的验收
根据《土地复垦条例》，临时用地土地复垦工程完工后，可根据国务院国土资源主管部门的规定，由土地复垦义务人向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，接到申请的国土资源主管部门会同地方生态环境、林草、水利、农业农村（涉及耕地的情况下邀请）等相关部门进行验收，进行土地复垦验收时应当邀请有关专家，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准及土地复垦方案的要求。
《自然资源部办公厅关于明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕26号）对于复垦修复土地验收工作的验收核实内容作出了规定，主要包括3个方面：一是审查项目合法合规性，重点对是否符合国家法律法规及相关政策、复垦修复后的土地是否符合相关规划及管控要求、纳入验收范围的土地是否地类清晰、权属无争议等；二是核实复垦修复前存量采矿用地情况，对于存在义务人的已办理建设用地审批手续的采矿用地，通过国土空间用途管制监管系统认定采矿用地的范围、地类及面积；三是核定复垦修复后地类、面积和质量，根据年度国土变更调查成果或通过日常变更机制并经国家核查认定的结果，核定项目竣工后实施范围内的地类和面积，复垦为新增耕地及其他农用地的要符合相关认定标准和土壤环境质量要求等。另外，各地还将结合实际，就复垦修复验收后土地管理制定实施细则。
2024年8月1日起，由国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会发布的《煤矿土地复垦与生态修复技术规范》《金属矿土地复垦与生态修复技术规范》《石油天然气项目土地复垦与生态修复技术规范》《矿山土地复垦与生态修复监测评价技术规范》四项国家标准正式施行，这是我国首批专门针对正在生产矿山土地复垦与生态修复的国家标准，对生产矿山“边开采、边修复”提出了要求，填补了该领域空白，也为矿企开展土地复垦与生态修复工作提供了科学支撑。
三、其他规定
自然资源部关于《中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十六条对于露天开采矿产资源临时用地作出了进一步的规定：“露天开采战略性矿产资源的采掘场所以及为堆放采出的矿石、废石、废渣等需要使用土地的，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。露天开采前款规定以外并且属于本地区优势矿产的矿产资源，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，可以依照省、自治区、直辖市的地方性法规规定临时使用土地。”
本条对露天开采战略性矿产资源临时使用土地的情况进行了细化和拓展，一方面明确了采掘场所和采出内容堆放用地均可以附条件地临时使用土地；另一方面规定了露天开采虽不属于战略性矿产资源、但属于本地区优势矿产的矿产资源也可以根据地方性法规规定附条件地临时使用土地。这不仅为更多类型的矿产开采工作提供了因地制宜的便利条件，也更加全面地规定了需要进行土地复垦的适用范围。当然，该实施条例目前还处于征求意见阶段，最终出台的定稿内容可能会存在一定程度的变动，但我们可以确定的是，无论如何，土地复垦工作都是矿企临时用地所要关注的重点之一。
