闲置土地处置方式的定性
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求要全面提高资源利用率，加强土地节约集约利用，加大批而未供和闲置土地处置力度，盘活城镇低效用地。
近年来，各地政府国土资源主管部门正在进一步加大土地执法力度，与此同时对闲置土地的调查处置力度也在进一步加大，为避免在闲置土地处置过程中带来的法律风险，国土资源主管部门应当更加重视在此过程中需要遵循的法定程序。
本文将根据法律、行政法规、司法解释等相关规定，对闲置土地处置方式进行定性，从而对处置过程是否需要遵循《行政处罚法》的程序性规定给出有益参考。
从闲置土地认定及处置系列文章的上一篇文章中我们了解到，在目前，我国对闲置土地的处置方式主要分为两个方面。
即：政府行为等原因造成土地闲置的，主要以延期开工；改变土地用途、规划条件；置换土地；协议有偿收回等方式进行闲置土地处置。非政府行为等原因造成土地闲置的，主要以征收土地闲置费；无偿收回国有建设用地使用权的方式进行闲置土地处置。
因政府行为等原因产生的闲置土地处置行为，目前司法实践中均一致认为其不属于行政处罚。因非政府行为等原因产生的闲置土地处置行为中，无偿收回国有建设用地使用权的处置方式，最高人民法院行政审判庭作出的《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复[2023）]33号）倾向于认为其属于行政处罚。
但对于征收土地闲置费的处置方式，由于法律、行政法规、司法解释等均未对其予明确定性，加之财政部于2014年作出的《关于公布行政事业性收费和政府性基金实行目录清单的公告》（财政部公告2014年第80号）将其纳入了行政事业性收费目录清单，目前对于征收土地闲置费的定性在实践中仍存在争议。
依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，土地未动工开发满一年的，国土资源主管部门按照征收土地闲置费的方式对国有建设用地使用权人进行处理；土地未动工开发满两年的，国土资源主管部门向国有建设用地使用权人无偿收回建设用地使用权。
由此可知，国土资源主管部门实施两类处置方式时，仅依据土地闲置时间的长短。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条的规定，行政处罚是减损当事人合法权益或者增加当事人新义务的政府惩戒行为，其本质特征在于其制裁性。征收土地闲置费的处置方式，是行政机关针对国有建设用地使用权人非政府行为等原因造成土地闲置的情况，使其在按时动工竣工的义务之外承担缴纳土地闲置费的义务，属于对其增加了新的义务。
综上所述，本文认为国土资源主管部门对非政府原因造成土地闲置的情形，在采用征收闲置土地费及无偿收回国有建设用地使用权的处置方式时，除履行《闲置土地处置办法》的规定外还应当重视《行政处罚法》对行政处罚的程序性规定。
法律规定：
《中华人民共和国行政处罚法》第二条：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”
《闲置土地处置办法》第十四条：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”
最高人民法院行政审判庭《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复[2023）]33号）规定：“行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（﹝1997﹞国土法字第 153 号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。”
作者简介
周莉亚律师是树人律师事务所政府法律服务部律师助理，毕业于华东政法大学，退役军人。主要从事政府法律服务、规范性文件审查、行政执法合规、案卷评查、行政复议、行政诉讼等业务。现为西宁市城北区人民政府、青海省医疗保障局、国家矿山安全监察局青海局、西宁市生态环境局等政府、机关提供日常法律服务。
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