造成闲置的国有建设用地，应当如何处置？

闲置土地的产生原因错综复杂，涉及规划、制度、价格、税收、市场、行政等各方面的因素。在目前的实践中，我国对闲置土地的处理主要有以下几种方式：1.延期开工；2.改变土地用途、规划条件；3.置换土地；4.征收土地闲置费；5.无偿或者有偿收回土地等，这些方法都可对闲置的土地进行处理，但很多方法在相关职能部门具体操作时难以展开，造成现阶段土地闲置量大、处置难的问题。

在实践中，导致土地闲置的原因可以区分为政府原因和非政府原因，而根据《闲置土地处置办法》，不同原因导致的土地闲置存在不同的处置办法。

根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条规定，因属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；     

（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

在处置闲置土地时，对是否属于是政府原因造成土地闲置的责任认定困难。《闲置土地处置办法》第八条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。

同时，该办法第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

也就是说市、县政府及其国土资源主管部门在闲置土地处置过程中，既要对闲置土地的认定开展调查，又要对认定后的闲置土地进行处置，存在既当运动员又当裁判员的嫌疑，那么政府能否保持中立对于闲置土地的处置存在重要的影响；同时，对于属政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，是由国有建设用地使用权人提供说明材料，而非由政府或政府有关部门调查取证，国有建设用地使用权人在闲置土地处置中一般处于弱势一方，这无疑增加了对政府责任的认定难度。

在湖南娄底市剑成置业有限公司诉益阳市赫山区自然资源局、益阳市人民政府收回国有土地使用权及行政复议案中（[2021]湘行再18号），剑成公司与益阳市赫山区自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地用途、出让年限等。

但后来因益阳市召开专题会议，对案涉土地重新进行规划，导致剑成公司未能及时开工。后剑成公司也因涉案土地开发需要重新办理相应手续，多次向政府有关部门出具报告请求延期开工，国土管理部门亦认可因规划调整等问题导致涉案土地不能及时动工开发，且市国土资源局明确表态待规划调整等问题处理后约定开工日期。

但是在2018年10月26日，益阳市赫山资源局作出闲置土地认定书，认定案涉地块为闲置土地，且闲置原因为企业自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，决定依法无偿收回案涉用地使用权。剑成公司认为案涉土地不属于闲置土地，土地未开发的原因不在企业自身，故将益阳市赫山资源局诉至法院。

一审法院认为：涉案宗地因剑成公司自身原因，导致土地闲置满两年，益阳市赫山资源局依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，无偿收回国有土地使用权，适用法律正确。剑成公司不服一审判决，提起上诉，二审法院驳回剑成公司上诉，维持原判。

再审法院认为：剑成公司因涉案土地开发需要重新办理相应手续，多次向政府有关部门出具报告请求延期开工，国土管理部门亦认可因规划调整等问题导致涉案土地不能及时动工开发，且市国土资源局明确表态待规划调整等问题处理后约定开工日期。另外，为使涉案土地尽早开发，剑成公司积极向有关部门出具报告请求两个项目同时启动，但相关部门均要求按照135号会议纪要执行，该事实也说明剑成公司亦在积极主动推动涉案土地开发。故益阳市赫山资源局作出的收回决定认定事实、适用法律错误。涉案土地闲置原因并不能完全归属于剑成公司，益阳市赫山资源局作出的收回决定书认定为剑成公司自身原因属于认定事实错误，以涉案土地闲置两年以上未开发而适用《闲置土地处置办法》第十四条规定处理系适用法律错误。

根据《闲置土地处置办法》第八条、第十四条的规定，对于非政府原因造成的闲置土地，按照下列方式处理：

（1）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（2）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

因非政府原因导致土地闲置，相关职能部门对闲置土地进行处置时，实际操作存在一定困难。

根据《闲置土地处置办法》相关规定，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。这些处置标准虽然规定的很明确，但是因为无偿收回的方式过于强硬，在实践中很难顺利收回闲置土地，一般都会陷入无穷的诉讼活动中。

同时，根据《闲置土地处置办法》相关规定，目前土地闲置费的征缴基数是“土地出让或者划拨价款”，是指出让或者划拨土地的总价款。按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，征缴标准在一定程度来说过高，很多企业在实际中无力承担过高的土地闲置费，因此导致该处置手段的实施难度大。且在司法实践中，往往都会进入执行程序，但相关土地闲置费用也不一定可以征缴到位。

长沙市望城区国土资源局与湖南鹏达投资有限公司执行一案中([2016]湘0112行审18号)，长沙市望城区国土资源局与湖南鹏达投资有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定建设项目在2013年7月30日之前开工，在2016年7月30日之前竣工。

但是湖南鹏达投资有限公司受让上述土地后并未按《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限动工建设。后长沙市望城区国土资源局向湖南鹏达投资有限公司作出《闲置土地认定书》，认定湖南鹏达投资有限公司受让的上述宗地为闲置土地，且属土地使用权人原因，并作出《征缴土地闲置费告知书》，但湖南鹏达投资有限公司一直未履行上述《征缴土地闲置费决定书》确定的义务，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼,后长沙市望城区国土资源局只能向人民法院申请强制执行。

树人律师事务所政府法律业务部律师助理，毕业于西南政法大学，主要从事政府法律服务、规范性文件审查、行政执法合规、案卷评查、行政复议、行政诉讼等工作。现为门源县政府、青海省无线电管理办公室、青海师范大学等政府、机关提供日常法律服务。

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