行政机关以行政处罚方式收回国有土地使用权时，如何维护自身权益？

国有土地使用权的争议在如今已经屡见不鲜，但是当行政机关以行政处罚方式收回国有土地使用权破坏行政相对人权利时，行政相对人如何正当使用权利去维护国有土地使用权的有关合法权益是需要我们重点关注的问题。笔者将通过法律依据、履行程序、救济途径这三个角度对其进行阐述。

一、收回国有土地使用权的主体

根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款、第五十八条的规定，可以收回国有土地使有权的主体包括：县级以上人民政府和人民政府自然资源主管部门。

二、收回国有土地使用权的方式

1、纠错行为

收回国有土地使用权的第一种方式是纠错行为。行政机关因原来行政相对人自身原因给予的土地使用权不合法，撤销行为。此种行政行为属于纠错行为，因并未设立新的权利负担，并不属于行政处罚，故不可诉。

2、行政命令

收回国有土地使用权的第二种方式是行政命令，即行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让暂行条例》第四十二条可知，国家对土地使用者依法取得的土地使用权在一般情况下不提前收回，但在城市规划旧城区改建以及其他公共利益等特殊情况下，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可收回国有土地使用权，并予以适当补偿。

3、行政处罚

收回国有土地使用权的第三种方式是行政处罚，即行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。其不同于其他两种方式，此种方式增加了行政相对人的义务负担，因此行政机关应当将其作为重中之重来认真看待。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条《青海省<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>实施办法》第三十九条、第四十一条等可知，土地使用者未按土地使用权出让合同规定的年限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府国土资源管理部门应当责令其限期改正，并根据情节给予警告或处以一定金额的罚款。对处罚后仍拒不改正的，市、县人民政府国土资源管理部门可以无偿收回其土地使用权。此种行政行为是针对行政相对人的违法行为而给予行政相对人新的权利负担的行为，根据《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》（以下简称“新《行政处罚法》”）规定的：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。所以属于行政处罚。

根据新《行政处罚法》《青海省<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>实施办法》第三十九条等有关规定，行政机关以行政处罚方式收回国有土地使用权的履行程序如下：

一、立案程序

根据新《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。

二、调查程序

行政机关在立案以后应当按照新《行政处罚法》的有关规定进行调查。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同决定。

三、告知程序

根据新《行政处罚法》有关规定，行政机关在实施行政处罚前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。且行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

四、听证程序

虽然在理论层面,新《行政处罚法》等法律并未对收回国有土地使用权的问题上作强制规定，但是就实际程序而言，听证程序在以行政处罚方式收回国有土地使用权的问题上是必不可少的

五、责令限期改正，下达行政处罚决定书

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《青海省<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>实施办法》第三十九条等，满足上述规定情形的，市、县人民政府国土资源管理部门责令国有土地使用权人限期改正，并根据情节给予警告或处以罚款。此外需要注意，根据新《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，表明限期改正行为并不属于行政处罚行为，新《行政处罚法》第九条规定的行政处罚的种类也印证了这一点。因此结合《行政诉讼法》第十二条规定，限期改正行为不可诉，因其并未给行政相对人造成新的权利负担。而行政机关对行政相对人进行警告或处以罚款的行为因符合新《行政处罚法》规定的处罚类型，且给行政相对人造成了新的权利负担，因此其行为可诉。

六、公开程序

根据新《行政处罚法》第四十八条的规定，符合法定公开情形的，行政机关应当将有关行政处罚决定信息予以公开。

七、处罚后仍拒不改正的，处罚后无偿收回国有土地使用权

根据新《行政处罚法》《青海省<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>实施办法》第三十九条等有关规定，行政相对人在作出处罚决定后限期之内仍不改正的，行政机关有权无偿收回国有土地使用权。此种情况下，行政机关无偿收回国有土地使用权的行为属于基于行政相对人限期并未责令改正后的行政处罚行为，因其给行政相对人造成了新的权利负担。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定可知，当事人应当根据以行政处罚方式收回国有土地使用权先对作出具体行政行为的行政机关的上级机关或向其同级的政府提起行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。此种特殊情况属于复议前置，即只能先复议后诉讼，并不能直接通过诉讼方式维护自身的合法权益。如果以复议方式并不能使自身合法权益得到捍卫，那么可以通过诉讼方式来保护自己。

行政机关在处理收回国有土地使用权问题时，易在主体资格、法律适用、程序正当、处罚决定的合法合理等问题上出现差池，因此行政相对人需要考虑这几类问题以寻求救济。

第一，主体适格问题。这个问题在本文第一部分已经提到过，可以作出收回国有土地使用权的行政机关只有两种，人民政府以及人民政府自然资源管理部门。所以，其余行政机关并无资格收回行政相对人国有土地使用权。

第二，法律适用及定性问题。这里特别需要注意的是以行政处罚方式收回国有土地使用权的情况。行政机关在作出相关行政处罚时，要对其根据的法律依据精准判断、准确定性，判断其是否属于行政处罚，如果属于行政处罚，就需要严格遵守《行政处罚法》的有关规定进行处罚。

第三，法定职责履行问题。行政机关依法不履行职责、履行职责不到位的，行政相对人可由此寻求救济。

第四，程序正当问题。当行政机关以行政处罚方式收回国有土地使用权时，应当严格按照新《行政处罚法》的程序，完成告知权利、听证、责令改正并处罚、公开等必要的程序。如果行政相对人认为其权利被损害而提起诉讼时，程序要件将成为至关重要的一环。

因此，行政机关无论以行政处罚方式或其他方式收回国有土地使用权时，应当采取合法、合理的方式，本着公平、公正、诚实守信等原则，在充分保证当事人正当权益的前提下，实施行政行为。而行政相对人在自身利益得到破坏时更要积极行使合法权利来维护自己的正当权益。