新规来了！矿山工程“实际施工人”追讨工程款有了新路径

矿山建设工程领域的工程款拖欠，是涉矿建工诉讼中占比最高的纠纷类型。井巷掘进、采准支护，一轮施工动辄垫入数百万元，发包方资金链一紧，结算停滞三五年并不罕见。施工方手里一度握着一件重要工具：实际施工人制度。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，以下简称“《建工解释一》”）第四十三条，实际施工人可以突破合同相对性，以转包人、违法分包人为被告起诉，并请求法院追加发包人在欠付工程价款范围内承担责任。对矿建施工方而言，这条路径解决了两个难题：前手丧失偿付能力时可直接向发包人要钱，合同链上的层层推诿也可绕开。

2026年6月30日，这个规则基础发生根本变动。新施行的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称“《建工解释二》”）不再使用“实际施工人”的概念，而是将施工方统一为三种类型，分别为：借用资质的单位或者个人、接受转包的单位或者个人、接受违法分包的单位或者个人。《建工解释二》第六条明确规定，接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持，直通发包人的路径就此关闭。

对矿山工程而言，这一变化的影响尤为突出：单体金额大、资质门槛高、挂靠转包等组织形式普遍。新规则之下，矿建施工方如何主张、选择哪条路径、如何组织证据，是诉讼律师面对的第一道实务问题。

与此同时，行政监管也在收紧。2026年6月25日，国家矿山安全监察局印发《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（矿安〔2026〕78号），要求生产矿山限期完成采掘（剥）施工队伍自建或者整体托管，严厉查处挂靠资质、违法分包转包等行为，整体托管的矿山不得再行分包、转包。司法与行政监管叠加，矿建施工主体的合规压力与维权难度同步上升。本文结合《建工解释二》条文，梳理矿建施工方的主张路径与诉讼策略。
 

“实际施工人”并非立法概念，而是司法解释创设的概念。2004年《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）第二十六条首次使用该表述，允许实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉，并可在发包人欠付工程价款范围内直接主张权利；该规则经法释〔2018〕20号解释（已废止）承继，由《建工解释一》第四十三条、第四十四条沿用。制度设立之初，是为了解决农民工讨薪渠道不畅的问题，给施工班组和工人保留一条兜底通道。

2020年5月1日，《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号）施行，该条例第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条系统规定了建设单位、施工总承包单位、分包单位的工资清偿责任，农民工讨薪自此有了专门、直接的路径。最高人民法院民一庭庭长陈宜芳在2026年6月29日答记者问时指出，继续突破合同相对性，会导致各环节违法承包主体无序要求发包人、承包人清偿。实际施工人制度赖以存在的政策必要性由此大幅消减。此外，部分施工方在合同履行并无障碍的情况下，主动请求确认合同无效，以便“制造”实际施工人身份，跳过前手直接向发包人主张。保护弱者的功能被架空，反而形成规避合同的途径，这是《建工解释二》放弃笼统表述、回归类型化规制的动因。

《建工解释二》根据民法典、建筑法的相关规定，将原“实际施工人”拆分为三类主体：借用资质的单位或者个人，即通常所称的挂靠人；接受转包的单位或者个人；接受违法分包的单位或者个人。农民工从中剥离，另行赋予工资特别诉权（详见后文路径四）。

身份归类并非简单的措辞调整。三类主体对应的请求权基础、适格被告、证明负担各不相同：挂靠人主要依据第三条、第四条，接受转包、违法分包的主体依据第六条、第七条，农民工依据第八条。归类一旦出错，整个诉讼思路也将随之偏离。

依据《建工解释二》第二十三条规定，2026年6月30日是案件受理时间的分水岭，之后新立案的案件不能援引《建工解释一》第四十三条主张发包人责任。启动诉讼、接手案件应先核对立案时间，再确定适用规则。

这是最基础可行的路径。转包合同、违法分包合同以及出借资质合同均属无效合同（民法典第七百九十一条，建筑法第二十八条、第二十九条，《建工解释二》第三条第一款），但工程已经实际施工、客观上无法返还，依民法典第七百九十三条第一款，建设工程施工合同无效但经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿。需注意，这笔款项的法律定性是“折价补偿款”而非“工程款”，违约金、预期利润等请求在无效合同框架下原则上没有支持空间。

具体向谁主张，按身份区分两种情形。

第一，借用资质的挂靠人。依据《建工解释二》第三条第二款，建设工程质量合格，借用资质的单位或者个人可以参照其与出借资质的建筑施工企业之间关于支付工程款项的约定，请求该企业支付折价补偿款。参照对象是挂靠双方的内部约定，而非发包人与出借资质企业之间的总承包合同。矿建领域不少挂靠关系只有口头约定，“按总包合同结算、按比例收管理费”的框架未必构成完整计价约定，书面结算条款的留存是挂靠人最该做的功课。同一款亦规定，出借资质的建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持——挂靠费在司法上已被堵死，出借资质企业不能以此对抗挂靠人的折价补偿请求。

第二，接受转包或者违法分包的主体。依据《建工解释二》第六条第一款，其可参照转包合同或者分包合同请求承包人支付折价补偿款；第二款明确，请求与己方没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。此即旧规则下“直接起诉发包人”通道被关闭的直接依据。就“参照”的范围，《建工解释二》第十一条明确，包括合同约定的工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等内容。

此外，《建工解释二》第十二条为协商解决保留出口：合同无效但质量合格的，发包人、承包人就折价补偿款达成协议的，按协议确定双方权利义务；发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人达成协议的，参照前款处理。合同无效不当然导致结算协议无效，能谈拢的，不必走完诉讼全程。

还需强调共同前提：工程质量合格。质量不合格的，折价补偿请求权无从谈起，争议将转入修复、返工、赔偿的轨道。起诉前先把质量合格的证据（验收记录、检测报告、结算确认等）固定扎实，比纠结请求金额更重要。
 

前手既不付款，又不向发包人主张权利，施工方便陷入僵局，《建工解释二》第七条提供了代位权通道：借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人，依据民法典第五百三十五条，以出借资质的建筑施工企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权或者与该债权有关的从权利、影响其到期债权实现为由，向发包人行使代位权的，人民法院依法予以支持。

与《建工解释一》第四十四条相比，有两处变化：其一，该条虽以“实际施工人”指称代位权主体，但按历来的理解与适用仅适用于接受转包、违法分包的主体，挂靠人并不在其列；《建工解释二》第七条将“借用资质的单位或者个人”明文纳入，挂靠人由此获得一条不依赖“发包人明知”的独立救济通道。其二，代位权诉讼应以代位权为明确的请求权基础提起，并就“怠于行使”“影响到期债权实现”两项要件承担举证责任。

实务操作有三点提示。一是起诉状应明确援引民法典第五百三十五条及《建工解释二》第七条，写清请求权基础；仅笼统请求“判令被告支付工程款”的，可能被要求释明甚至变更诉请。二是“怠于行使”的举证是此类案件的胜负手，相关事实通常掌握在对立方手中，可查证方向包括：往来函件与催收记录、前手是否起诉或者申请仲裁、债权是否临近时效届满、前手是否被吊销营业执照或者注销等。三是管辖。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第三十五条，代位权诉讼由被告住所地法院管辖，但应适用专属管辖的除外。而建设工程施工合同纠纷按不动产纠纷确定管辖，指向工程价款债权的代位权诉讼实践中一般认为由工程所在地法院管辖。
 

这是新规则下唯一保留的“穿透式”直接请求权，仅对挂靠人开放，门槛落在发包人的主观状态上。《建工解释二》第四条规定：发包人订立合同时不知道且不应当知道存在资质借用情形的，挂靠人以该合同直接约束自己和发包人为由请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持；挂靠人提供证据证明发包人订立合同时知道或者应当知道资质借用情形的，就其施工的工程向发包人请求支付折价补偿款的，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼，或者准许其申请作为第三人参加诉讼，并根据发包人支付价款、挂靠人施工相关情况，判决发包人向挂靠人承担责任。

两个要点必须卡准：“知道或者应当知道”的判断时点是订立合同之时，事后知情不能补正；举证责任完全在挂靠人一方，法院不会代为取证。实践中管用的证据包括：发包人直接向挂靠人下达施工指令、直接管理其施工班组所形成的现场记录；往来函件、会议纪要中记载挂靠事实的内容；发包人直接向挂靠人本人或者其指定账户付款的银行流水；挂靠人以自己名义办理入场、报验、领料形成的手续材料。证据链的完整程度，常是个案胜负的分水岭。
 

这条路径容易被忽略，在矿建领域却有特殊价值。《建工解释二》第八条规定，参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资，人民法院依法予以支持。工资债权由此不再依附于工程款纠纷，可穿透多个违法层级直接向建设单位、总承包单位主张。

矿建工地农民工占比高，当事人若是带班施工的班组长或者小包工头，这条路径值得优先激活。但边界必须划清：该诉权只保护工资债权，材料款、设备款、管理费、利润等不在此列。比较务实的做法是拆分处理——工资部分走第八条，其余款项按前述路径主张，两条腿并行。
 

四条路径并列，笔者建议可按以下顺序判断。

第一步，识别身份。先确定当事人是挂靠人、接受转包方还是接受违法分包方，身份决定可用路径。

第二步，看质量。质量合格是折价补偿请求权的共同前提。

第三，评估发包人的偿付能力和“发包人明知”证据的成色，前者决定诉讼值不值，后者决定能否直接起诉发包人。

第四步，权衡代位权诉讼与直接诉讼的管辖、举证和执行便利。

第五步，核对时间衔接。2026年6月30日后新受理的一审案件适用《建工解释二》，此前已受理的适用旧规则，路径选择须建立在正确的规则版本之上。
 

1.穿透合同名称，识别真实法律关系

矿山工程合同形态高度复合，“名实不符”是常态：名为内部承包、合作经营、联营，实为挂靠；名为专业分包、劳务分包，实为转包或者违法分包。接手案件的第一步，不是看合同封面，而是根据签约主体、履行内容、资金流向、人员管理、设备投入等要素穿透判断真实法律关系。例如合同名为“劳务分包”，承包范围却涵盖掘进、支护、爆破全流程，按工程量清单计价，设备与现场管理均由承包方负责，已超出劳务分包只提供劳务的边界，实质上更接近转包。

判断的核心抓手在经营实质：人员工资与社保由谁承担，盈亏风险由谁负担，印章、财务由谁控制，发包人的指令实际下达给谁。以内部承包为名的，若承包人自担盈亏、自主经营，与出借资质企业之间的隶属管理仅停留在纸面，实质即是挂靠。定性必须落到履行实质，不能凭合同名称或者单一要素下结论。

2.查看资质与许可，确认合同效力

资质要求影响合同效力，合同效力决定救济路径，环环相扣。承包人未取得建筑业企业资质或者超越资质等级签约的，合同无效（民法典第一百五十三条第一款，《建工解释一》第一条）。定性结论由此直接决定当事人落入三类主体中的哪一类，进而决定可用路径。

矿山工程承包的资质底线大体如下。承包矿山基建、采矿工程的，应当具备相应等级的矿山工程施工总承包资质并取得安全生产许可证。依据《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》（国家安全生产监督管理总局令第62号）第十九条，承包建设、闭坑工程的资质等级应当符合建筑业企业资质管理的相关规定；承包生产、作业工程的，大型地下矿山工程和地质条件复杂的大型露天矿山工程原则上要求矿山工程施工总承包二级以上资质，中、小型地下矿山工程要求三级以上资质。同办法第七条要求发包单位审查承包单位的安全生产许可证和相应资质，第十八条禁止转包和再次分包，第二十条禁止以转让、出租、出借资质证书方式允许他人以本单位名义承揽工程。涉及爆破作业的，还须取得营业性爆破作业单位许可证。

矿安〔2026〕78号进一步抬高门槛：整体托管原则上由大型非煤矿山企业或者具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业承托，不得再行分包、转包；井下不得使用劳务派遣工。监管口径从“审查资质”走向“重组队伍”，传统外包、挂靠模式正被压缩，案件数量与形态也将随之变化。
 

路径决定被告：折价补偿之诉列直接合同相对方为被告；代位权之诉以发包人为被告，前手列为第三人；挂靠人依据第四条直接起诉的，以发包人为被告，并申请出借资质的建筑施工企业作为第三人。诉状与代理词应尽量使用法定表述，避免继续使用“实际施工人”这一已退出司法解释的称谓，防止被指请求权基础不明。
 

诉请表述与请求权基础一一对应：主张折价补偿的，写明“参照xx合同关于工程价款的约定，支付折价补偿款及利息”；代位权之诉明确以代位权为请求基础并说明代位标的。证据按要件分层组织：主体与链条证据（合同、内部文件）；质量合格证据（验收记录、检测报告、结算确认）；结算与欠付证据（工程量清单、计量凭证、对账单、催收函件）；专门证据（挂靠中的内部约定与发包人明知证据、代位权中的怠于行使证据）；农民工工资案件另备用工记录、考勤表、工资表。
 

依据《建工解释二》第二十二条，法院审理中发现违法发包、转包、违法分包及资质借用等违法行为，或者工程存在严重质量问题的，应当将问题线索、证据通报、移送有关建设行政主管部门，涉嫌犯罪的移送侦查机关。存在挂靠、转包情形的当事人，起诉立案前应对这一后果做好预判。

 

对矿建施工方而言，这一转变与行政监管的收紧同向而行。司法规则不再为挂靠、转包预留便利，矿安〔2026〕78号又在队伍组织层面压缩外包、挂靠的生存空间，两条线指向同一方向：合规是成本最低的维权方式。进场前把合同结构搭清楚，施工中把每一次计量、每一份签证、每一笔付款留全，退场时把施工界面固定住，比任何诉讼技巧都可靠。