行政协议无效的认定
当事人签订合同的目的是履行，而合同的效力决定了合同是否能得到履行，因此对于合同效力的审查就是合同案件审理的关键。行政协议作为行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，具有行政性与民事性的双重性质，行政协议的无效与否会影响到对行政协议诉讼的裁决，因此对其效力的认定也是司法实践中的一大难点。本文将通过相关条文解析与司法实践案例相结合的方式探讨法院对行政协议认定无效的做法。
一、法律规定
1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条
行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。
人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。
行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。
2.《行政诉讼法》第七十五条
行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
二、法条解读
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对于认定行政协议无效规定了两种情况，即行政协议存在法律法规强制性规定的重大且明显违法情形的以及适用民事法律规范确认行政协议无效的。
（一）对“行政协议存在法律法规强制性规定的重大且明显违法情形”的解读
对于第一种情况中所述的“重大且明显违法情形”，的判断，根据相关理论研究，“重大”指行政行为内在的“重大违法性”，即行政行为的违法瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地。而“明显”指行政行为外在的“明显违法性”，即行政行为的违法瑕疵是显而易见的，较为容易判断。
在司法实践中，有不少案件是依据行政诉讼法第七十五条来确认行政协议无效。具体来看，违反行政法律规范导致行政协议无效的包含以下情形：
情形1:行政机关无职权或超越职权
“法无授权不可为”，一个有效的行政协议必须具有行政协议的主体资格，行政机关未经合法授权或超出授权范围与行政相对人签订的行政协议应认定为无效。需要注意的是，因行政协议既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故签订行政协议的应该是行政机关，行政机关以外的公民、法人、组织能够签订协议但不能作为拥有行政权力的一方与行政相对人签订行政协议，并且签订行政协议的行政机关应当具有签订行政协议的法定职权，如其没有此项职权或在超越职权签订协议的，违反职权法定原则，则一定导致行政协议无效。如在“张家界市某政府房屋征收与补偿事务中心与侯某等行政协议案”中，法院认为被告不具有集体土地上的征收补偿职责，故判决确认被告张家界市某政府房屋征收与补偿事务中心与第三人签订的《房屋征收补偿协议》无效。
情形2:作为行政协议主要内容的行政行为无效的
行政协议中，通常会对行政机关及行政相对人双方的权利与义务进行约定，而在这其中，通常会要求行政机关作出某些行政行为。例如在招商引资合同中，行政机关需要在行政相对人履行一定义务后，利用其职权对行政相对人作出某些行政奖励，但如果协议约定的行政行为无效，则该行政协议亦无效。如行政协议中预定的行政行为违反法律法规等强制性规定的，其效力自是无效，其行政协议亦无效。
情形3:按照相关法律法规、规章或行政事务性质不得订立行政协议的
如法律法规、规章明确规定不得采用行政协议，或某些行政事务性质不适合采用行政协议的，而行政机关采用该行政协议方式的，该协议无效。如在治安管理等干预行政和税务管理等租税领域，行政机关原则上只能采取行政处罚等方式。法律明确规定不得采用行政协议，或者按照行政事务的性质，不适合采用行政协议的方式，则行政机关采用行政协议的方式，该协议无效。
（二）对“适用民事法律规范确认行政协议无效”的解读
在我国，关于合同无效的民事法律规范主要是《民法典》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条。
● 第一百四十四条规定
“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”
● 第一百四十六条规定
“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”
● 第一百五十三条规定
“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”
● 《民法典》第一百五十四条规定
“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”在司法实践中，人民法院严格按照上述规定审理行政协议案件，确定相关行政协议有效与否。”
综上，法院在审理行政协议案件确定其效力时，人民法院在审理行政协议效力认定的案件时，首先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查，此外，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。
在“濮阳市华龙区某公司与濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府行政协议案”这一公报案例中，法院认为，被诉协议约定了某公司在濮阳市特许经营管道燃气的区域、年限等内容。根据相关规定，濮阳市城管局具有负责濮阳市包括城市供气在内的市政公用事业特许经营管理工作的职权。根据《建设部关于印发〈关于加快市政公用行业市场化进程的意见〉的通知》中关于“城市市政公用行业主管部门代表城市政府与被授予特许经营权的企业签订特许经营合同”的规定，濮阳市城管局作为城市市政公用行业主管部门，与某公司签订被诉协议，具有法律依据，因此，该协议不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权限”的情形。此外，该协议中也不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。因此，本院认为，被诉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，以及协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，对某公司确认协议无效的诉求予以驳回。
五、结语
从司法实践中来看，人民法院在审理行政协议案件判断协议效力时，不仅需要从行政诉讼法规定的无效情形进行审查，还要根据相关民事法律规范对于合同效力进行认定核查是否存在协议无效的情形。因此，无论是作为行政协议的行政机关一方或是行政相对人一方，都需要在签订行政协议时对此尽到审慎核查义务，以免在协议履行过程中发生争议，造成不必要的损失。
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作者介绍
周绍雯律师，主要从事规范性文件合法性审查、立法项目等政府法律服务项目。为青海省住房与城乡建设厅、青海省林业和草原局、中国人民银行西宁中心支行等政府机关提供日常法律服务。曾参与《青海省生态环境保护条例》《青海省枸杞产业促进条例》等立法项目。目前正在从事立法专项工作以及省林草局、省住建厅等常年客户的常年法律服务工作。
