“空档期”开采的罪与非罪（中）
前言
关于空档期开采是否构成非法采矿罪的问题，上期我们讨论了在申请采矿许可证延续期间进行开采的三大类型（详情参见：“空档期”开采的罪与非罪（上））；本期我们主要讨论在采矿许可证到期后至注销期间开采的情形。
（出于篇幅考虑，本文中引用的法律均使用简称）
三、采矿许可证到期至注销期间开采与非法采矿罪
在上篇中探讨的延续过程中可能产生空档期的情形，都以矿业权人有意延续为前提。但矿业权人也可能在到期前后均未提交延续申请，或行政机关明确回复不予批准延续，导致采矿许可证在一段期间后被行政机关注销。此外，矿业权人无正当理由逾期办理延续登记手续，导致采矿许可证自行废止后，也同样可能面临被注销的风险。
那么，在采矿权证到期至注销期间进行开采的行为应如何认定，其是否构成非法采矿罪呢？
在(2021)内0302刑初73号案中，甲公司的采矿许可证有效期至2012年9月5日，期限届满后，甲公司未办理延续手续继续采矿，内蒙古自治区国土资源厅于2016年1月22日将甲公司的许可证注销。法院认为，釆矿权人逾期不办理延续登记手续的，釆矿许可证自行废止；行为人在采矿许可证到期、未办理延续手续的情况下，实施擅自开釆煤炭的行为属于“未取得釆矿许可证”；故将行为人在2012年9月5日之后至采矿许可证被吊销之前所实施的采矿行为，都以非法采矿罪论处。
本文认为，该类空档期的开采行为同样不能一概而论，而应根据现有规定进行审查，判断有无达到《非法采矿司法解释》第2条规定的前四种情形标准的同质性标准。
在不考虑超越范围、超越矿种开采的情况下，该问题实际涉及许可证到期至注销期间的开采行为，在情节严重性和法益侵害性上是否可等同于无许可证、许可证被注销、吊销或撤销后的开采行为。
（一）采矿权兼具行政和财产属性，采矿许可证有效期届满不意味着采矿权灭失
《矿产资源法》第3条第3款规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；
第39条规定：违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任；
《矿产资源法实施细则》第5条第1款规定：开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。
结合前述规定，一方面，采矿权以行政许可的方式进行授予，并以采矿许可证为权属证明，具有行政许可和公权属性；但另一方面，采矿权是采矿权人依法享有的用益物权，自其与采矿权出让机关签订出让合同之日起已经设立，具有民法上的财产权和私权属性。故在讨论采矿许可证过期是否导致采矿权消灭的问题上，不应忽视采矿权的财产权性质。
在《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》新闻发布会上，最高人民法院环境资源审判厅强调人民法院在审理矿业权纠纷案件应进一步突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，适当处理行政审批对矿业权流转的合同效力的影响，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。
最高人民法院(2018)最高法行再6号行政判决书也指出：“采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。”
根据现行法律规定，民事主体可以通过公开出让（招拍挂）和协议出让的方式依法取得开发和经营矿产资源的权利。事实上，在矿业权人（矿业权包含探矿权与采矿权）与国家签订的矿业权出让合同生效的时刻起，矿业权人就已经合法取得了这一项用益物权，对此学界与实务已达成基本共识 。
基于采矿权的用益物权属性，国家作为所有权人，有权对在其所有矿产资源上设定的用益物权进行规制、设定用益规则。矿业权人需要遵守国家为保护矿产资源及所有者权益设置的涵盖矿区范围、储量、环保、安全和出让收益等各方面的规则。相应的，矿业权在设立后除出现法定事由外不能被随意终止，也不会随意灭失。
此外，采矿许可证的有效期一般均短于矿业权出让合同的出让期限，许可证的有效期通常是基于开发利用方案和当地矿产资源政策确定的当期矿山合理开采年限，而并非代表采矿权的权利期限。同时，在采矿许可证期满后申请延续时，行政机关一般仅对矿产资源剩余保有储量、矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案以及开采是否符合开发利用方案等法定义务的情况等进行审查，如果资源储量和矿山开采条件符合相关要求，在采矿权的延续上一般不存在实质障碍。
由此可见，采矿许可证的有无与采矿权是否存续之间并不能直接画等号。采矿许可证期限届满并不意味着采矿权当然灭失，而仅代表在对矿区范围内的矿产资源进行下一阶段的开采时，需要介入行政机关对矿山开发的经济指标、生态环境和安全生产情况等进行审查；只有当触及不予延续的禁止性规定时，才面临被注销、吊销或撤销的风险。在当前刑法及有关司法解释没有明确许可证到期后继续开采的行为性质的情况下，只有在采矿证到期后具有被注销、吊销或撤销许可证的严重情形时，该类空档期的开采行为才应当属于非法采矿罪的规制范畴。
（二）采矿许可证到期不同于许可证被注销、吊销或撤销
《矿产资源开采登记管理办法》第16条规定：采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，应当自决定停办或者关闭矿山之日起30内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续；
第22条规定：违反本办法规定，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续的，由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原发证机关吊销采矿许可证；
第24条规定：采矿权人被吊销采矿许可证的，自采矿许可证被吊销之日起2年内不得再申请采矿权。
根据上述规定，采矿许可证到期仅意味着矿业权人可能具有申请变更或注销登记的义务，逾期不办理且逾期不改正的，才由原发证机关吊销采矿许可证。而采矿许可证的吊销、注销和撤销则可以理解为国家选择终止与矿业权人之间的出让合同，毫无疑问意味着采矿权的灭失。
因此，采矿权许可证到期与被注销、吊销和撤销在法律效果上有着显著的不同。这也意味着两种情况下的开采行为在违法的严重性和对法益的侵害性不能一概等同。
（三）若采矿许可证过期后存在应被注销、撤销或吊销的严重情形的，许可证过期至注销前的开采行为可能构成非法采矿罪
本文认为，一方面不能将过期开采和注销后开采行为等同，并直接作有罪认定；另一方面，也不能仅以权证被注销为标志，将所有过期至注销前的开采行为作无罪认定，而应结合采矿权人的具体行为，分析其法益侵害性。具体而言，只有在采矿许可证到期后，存在应当被注销、吊销的严重情节时，才能将其类推为无证开采的情形，在满足其他构成要件时构成非法采矿罪。
根据对相关规定的梳理，我们总结常见的采矿许可证被吊销、注销或撤销的情形如下：
在认定情节严重性时，我们仍应回到非法采矿罪的保护法益：国家对矿产资源的所有权和矿产资源管理秩序。对于前表第1-7种情形，本文认为属于严重侵害国家对矿产资源行政管理秩序，应视同采矿许可证被注销或吊销。
需要注意的是，对于该空档期的开采行为应区分时段：在实质满足被吊销条件时，如责令限期改正而逾期不改正、情节严重等，才应纳入非法采矿罪的规制范畴；而对于过期后尚未满足被吊销条件时应认定为一般的行政违法行为，不宜认定为非法采矿罪。
而对于前表第8种情形，有效期满未延续的，实践中一般为采矿权人无正当理由超期申请延续或未申请延续，抑或未被批准延续，采矿权人在许可证过期后一段时间才办理注销手续。该种情形的严重性显著低于前7类情况，对国家对矿产资源行政管理秩序不构成严重侵害，也与矿证被注销、吊销或撤销后的开采行为不能等同，故应不构成非法采矿罪。
下一篇文章中，我们将对“试运转”批复到期后、尚未取得采矿许可证期间进行开采，及采矿许可证被暂扣期间进行开采的情形进行分析讨论，敬请期待！
作者介绍
马延婧律师毕业于北京大学，拥有北京大学双学士学位、法律硕士学位。从业以来曾为PICC、华润万象、风语筑、庆华集团等大型企业提供刑事专项法律顾问服务，为中央军委机关事务管理总局工程代建管理办公室、北京市西城区公安局消防支队、华润置地、华钰矿业、盛源矿业等单位、企业提供常年顾问法律服务，在商事争议解决、刑民交叉争议解决及矿业企业法律服务领域积累了一定的经验。
俞慧琳，厦门大学法律硕士，具有扎实的法学理论基础，致力于为客户提供优质、有效的专业法律服务。
*声明：本文观点仅作为交流讨论目的，不可视为树人律师事务所正式法律意见或建议。如您有任何法律问题或需要法律服务，欢迎与本所联系。
