“空档期”开采的罪与非罪（上）

尽管如今，矿产资源的价值已为人所公认，但在我国1979年的刑法中却并未规定专门的矿产资源犯罪。为回应对保护矿产资源的迫切需要，1986年《矿产资源法》和1996年修订后的《矿产资源法》以附属刑法的形式补充规定了对非法开采矿产资源的刑事打击手段：按照79刑法第156条故意毁坏公私财物罪的规定追究刑事责任。

作为刑法修订之前的权宜之计，以故意毁坏公私财物罪入罪，的确在一定程度上填补了矿产资源保护领域的立法空白。但毕竟故意毁坏公私财物罪、非法采矿罪存在本质不同，因此，1997年刑法修订时，便在第6章第6节专门规定了非法采矿罪。自此，非法采矿罪正式入刑。

按照97刑法的规定，构成非法采矿罪需符合一个前提构成要件：经责令停止开采后拒不停止开采。而实践操作中，这一要件成为了大量行为人的“有力武器”，常会通过逃避行政处罚、更换处罚主体、进行名义上的流转等方式规避要件的构成，进而抗辩不符合“经责令停止开采后拒不开采”的要求。

为应对上述现象，《刑法修正案（八）》将“责令停止开采后拒不停止开采”的要件修改为“情节严重”，此后非法采矿罪的认定不再要求行政机关采取强制措施，直接根据行为人非法采矿行为的严重性进行认定，一定程度上降低了入罪门槛。

根据刑法第343条第1款的规定，非法采矿罪是指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重或者特别严重的行为。

对其中情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

为统一法律适用，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号，以下简称《非法采矿司法解释》）第2条对“未取得采矿许可证”作出了进一步规定：

（一）无许可证的；

（二）许可证被注销、吊销、撤销的；

（三）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；

（四）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；

（五）其他未取得许可证的情形。

本文讨论的空档期开采没有被明确列举为“未取得采矿许可证”的情形，但似乎又都有着“无许可证”的影子，这也是实践中大量空档期开采的案例被认定构成非法采矿罪的核心理由。这也就产生了本文探讨的问题：前述四种空档期开采的情形究竟是否属于“未取得采矿许可证”？

根据《行政许可法》《矿产资源开采登记管理办法》及《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号 ，以下简称“4号文”）的相关规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续；行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续；采矿权延续后有效期应当始于原采矿许可证有效期截止之日次日（即发生回溯）。

根据前述规定，若采矿权人按期提交申请、行政机关期满前作出决定，采矿许可证的有效期应当“无缝衔接”。但现实常常往往偏离理论或预期，实践中常见的情形是采矿权人未按时提交申请，或行政机关未在期满前作出决定，导致许可证的有效期出现空档。此时，应当如何认定和处理该期间的采矿行为呢？

结合采矿权人有无按期提交申请、逾期是否存在正当理由、行政机关最终做出准予延续的决定但未回溯抑或是行政机关最终做出不予延续的决定，可大致将延续期间产生空档期的情形分为以下三类：

需要特别说明的是，正如喻海松大法官所指出的那样，延续期间产生空档期的情形十分复杂，以上分类仅是对常见情节经简化后的概括，未将采矿权人主观上是否明确知道采矿许可证在此次延续中无法获得批准等要素考虑在内，因此，在具体个案判断中仍需结合认定的基本逻辑与原理进行具体分析。

对于该种情形，本所曾于此前发布的《采矿许可证延续空档期开采是否构成非法采矿罪？》一文中进行深入探讨，简单来说，一方面，根据采矿许可证有效期回溯的规定，在最终决定准予延续的情况下，新旧许可证间本不应当出现空档期。另一方面，根据《行政许可法》第50条确立的默示批准原则，自然资源部门没有在规定期限作出决定，但行为人最后获批同意延期申请的，延期申请期间的采矿行为应受到保护，不应视为无证采矿。

此外还有两种特殊情形：

1. 矿业权人在采矿许可证有效期内依法向行政主管部门提出了延续申请，但因地方政府及其有关部门的原因致使矿业权人超过采矿许可证有效期再次提出行政许可申请。（案例参见树人矿业律师视频：采矿许可证到期后、取得延续批复前开采，是否构成非法采矿罪？）

该类情形实际也属于采矿权人按期提交延续申请，因行政机关原因逾期办理导致产生空档期的情形，只不过矿业权人在矿证过期后再次提出了延续申请。对于此种情形依法应当认定为矿业权人在采矿许可证有效期内提出了行政许可申请，故处理思路与情形一涉及的判断标准一致。

2. 矿业权人在采矿许可证有效期内依法向行政主管部门提出了延续申请，但因申请人材料不齐全，应行政机关要求补正材料，导致超出有效期限的情形。

对于此种情形，根据相关规定，需要申请人补正资料的，登记管理机关应书面通知申请人限期补充或者修改。采矿权申请人应在规定的期限内提交补正的资料；补正资料及听证、鉴定、专家评审、向有关管理机关函调等所需时间不计入审批期限。此外，采矿权人在有正当理由时，可以申请顺延有效期。

据此，采矿权人只需在采矿许可证有效期届满的30日前办理延续登记手续，即提出延续申请，而非要求采矿权人完全作好延续要件的准备。故对于前述因申请人材料不齐全导致审批超期的，如采矿权人不存在明显重大的过错，应等同于采矿权人已按期提交申请来处理。

此处值得探讨的另一话题是，在行政机关最终做出不准予延续的情况下，应当如何处理？

对此，本文认为，应当同样适用《行政许可法》第50条确立的默示批准原则，到行政机关就延续申请作出最终决定之前，均视为原采矿许可证持续有效。因此，在行政机关作出不予延续的决定之前，开采行为不应按照非法采矿处理，但在行政机关作出不予延续的决定之日起，采矿权人就已丧失开采的合法性基础。

在采矿许可证到期前30日，采矿权人可能因无法预见、避免或克服的原因，如疫情、自然灾害等，或当地政府及其有关部门暂停办公等行政机关的原因，以及其他非申请人自身的原因，无法按期提交延续申请。在该类情形中，因申请延续的阻碍因素具有客观性，采矿权人主观上不存在过错，即采矿权人未按期提交延续申请应认为具有正当理由。

根据4号文的有关规定，因不可抗力或其他非申请人自身原因，无法按规定提交采矿权延续申请资料的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况延续2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求。

因此，如果采矿权人未按期提交延续申请具有正当原因，且能够出具相关证明材料的，应当视同其已按照有关规定办理延续登记手续，故其在2年延续期间内的开采行为不具有违法性，不构成非法采矿罪。

至于行政机关经审查作出不予延续的决定的情形，也应当适用默示批准原则。

矿业权人逾期办理延续登记手续且无正当理由的，根据《矿产资源开采登记管理办法》第7条的规定，采矿许可证自行废止。废止后，依法应当办理注销手续。

实践中，大多法院认为行为人未按期申请延续、且超越采矿许可证规定期限进行采矿的行为，系未取得采矿权许可证擅自开采，在情节严重时应构成非法采矿罪。如在（2018）闽0803刑初283号案例中，被告人在采矿许可证到期后继续开采花岗岩，法院认为我国法律对采矿实行严格的许可制度，在未取得采矿许可前即无合法的采矿权；被告人明知采矿许可证到期失效，在未取得新的采矿许可证的情况下仍伙同他人非法开采，并造成矿产资源破坏价值人民币2958260元，其行为已构成非法采矿罪。在（2016）皖18刑终138号、（2020）赣09刑终123号、（2020）赣0483刑初62号和（2021）桂0722刑初256号等案例中，法院均作相同认定。

但值得探讨的是，实际操作中，不少矿业权人在逾期办理延续登记手续的情况下，最终仍取得了准予延续登记的决定。如在我们经办的一起案件中，A公司按期提交延续申请后，当地县国土资源局未予上报。采矿许可证到期半年后，省国土资源厅向A公司下发《关于限期办理采矿权延续登记手续有关问题的通知》，并最终按照延续登记的手续办理了A公司采矿许可证的延续。本案中，客观上A公司符合视同按期提交延续申请的情形，但从省国土资源厅的角度而言，其没有收到A公司的延续申请材料，从省厅视角来看A公司系无故未按期办理延续登记手续，但省厅仍同意并认可继续按照延续登记程序办理。

可见，如果采矿许可证到期后，该采矿权符合相关延续条件，且不存在不予延续的禁止情形，无故逾期提交延续申请的采矿权人仍可能延续成功，并正常开展采矿活动。

这是因为，一般而言，实践中行政机关审批延续申请时，主要考察申请人矿区的资源禀赋与储量情况、开发利用情况、矿山地质环境保护与土地复垦情况、是否存在越界开采等非法采矿情况、出让收益缴纳情况等，即更为关注资源本身、环境保护等实质要素。正如诉讼案件中当事人逾期提供证据的，并不必然导致该证据的失权（（2017）最高法民再168号），采矿权人申请延续的时点仅为程序上的要求，并非行政机关作出延续与否决定时最核心的考察要素，因此，无正当理由逾期提交延续申请并不会必然导致采矿许可证被注销，也不会直接造成采矿权的灭失。

因此，如果矿业权人仅是由于自身原因而未按时提交延续申请，且除了申请时间不合规范外，矿产资源禀赋、矿山开采条件等均符合相关要求、具备采矿权准许延续条件的，不宜认定为非法采矿罪。

需要注意的是，矿业权人无正当理由逾期办理延续登记手续，导致采矿许可证过期且自行废止后，还可能面临被注销的风险，对于采矿许可证到期至注销期间开采罪与非罪的问题，鉴于篇幅原因，我们将在下一篇文章中进行解析，敬请期待！

马延婧律师毕业于北京大学，拥有北京大学双学士学位、法律硕士学位。从业以来曾为PICC、华润万象、风语筑、庆华集团等大型企业提供刑事专项法律顾问服务，为中央军委机关事务管理总局工程代建管理办公室、北京市西城区公安局消防支队、华润置地、华钰矿业、盛源矿业等单位、企业提供常年顾问法律服务，在商事争议解决、刑民交叉争议解决及矿业企业法律服务领域积累了一定的经验。

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