报告失实，矿企、安全中介机构需共同承担安全责任！

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矿山，历来是安全生产领域的重点关注对象。矿山的安全评价、认证、检测、检验等工作可以有效帮助矿山将企业安全生产的关口前移，以做到心中有数、有效防范。由于此类工作专业性、技术性极强，要求矿山企业自身具备全方位的安全评价、认证、检测、检验等保障能力并不现实，因此矿山安全生产必须借助专业安全中介机构的力量，安全中介机构的服务能力和服务质量也直接关系矿山企业的安全生产水平。

 

然而过往实践中，安全中介机构频频陷入造假风波。天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故涉事企业安全预评价报告和安全验收评价报告均存在弄虚作假，第三方机构故意隐瞒涉事企业不符合安全条件的关键问题，作出了危化品仓库与民居距离符合规定的判断。在矿山安全领域，新疆昌吉州呼图壁县白杨沟丰源煤矿“4·10”重大透水事故（以下简称丰源煤矿事故）中涉及的三家安全中介机构都存在报告失实、与实际严重不符的情况。

 

（详见下表，另注：西安研究院：中煤科工集团西安研究院有限公司；华宇公司：中煤科工集团北京华宇工程有限公司；华虹公司：福州华虹智能科技股份有限公司）

 

针对安全中介机构乱象频发的现状，监管部门也在加大打击力度，从2019年对安全中介机构管理进行系统性改革，到2021年新修订的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“新安法”）从三个方面强化安全中介机构管理，无一不体现出监管部门铁腕整治安全中介机构乱象的决心。

 

本文拟结合新安法的最新要求，从资质管理、责任划分两个核心问题入手，解读新安法体系下安全中介机构的安全生产责任，及矿山企业对安全中介机构应当承担的安全管理义务。

 

强化安全中介机构资质管理

 

为保证安全中介机构具备相应的技术水平和管理能力，安全相关法律法规对安全中介机构的资质管理十分严格。安全生产法自立法之初就要求安全中介机构必须具备国家规定的资质。近年来，查处、打击无资质机构也是各地监管部门的重点工作之一。不过，在安全中介机构资质管理问题上，最突出的问题并非有无资质，而是“挂靠”乱象。挂靠分为两种：

 

一种是机构出租出借资质，俗称资质挂靠，是机构对机构。例如不具备煤矿安全评价资质的机构，以拥有相应资质的机构的名义签订合同后自行承接业务，并向被借用资质的机构支付一定的“租借”费。

另一种是人员出借资格证书，俗称证书挂靠，是人员对机构。例如不具备煤矿安全评价资质的机构，向拥有相应资质的机构“借用”几名具有煤矿安全评价资质证书的人员，利用其证书办理机构资质。

 

对此，新安法第七十二条明确增加了“不得租借资质、挂靠”的内容，以打击挂靠乱象。2021年5月15日，应急管理部印发《安全评价机构执业行为专项整治方案》，全面清理整顿安全中介机构，结合整治工作后公布的五起典型违规案例，除资质的有无外，监管部门对安全中介机构的资质管理主要考察以下三个方面：

 

1、有无保持安全评价机构资质条件

2021年7月，内蒙古自治区呼和浩特市应急管理局检查发现一安全中介机构存在如下违法行为：

（1）2021年2-3月期间，该公司专职安全评价师数量不足30人，未能保持安全评价机构资质条件；

（2）项目组组成人员不符合安全评价项目专职安全评价师专业能力配备标准；

（3）未按照有关规定在网上公开现场勘验图像影像资料；

（4）未在开展现场技术服务前七个工作日内书面告知项目实施地资质认可机关；

（5）对区外安全评价报告底数不清、评价报告处于不受控状态。

最终，该机构被罚款人民币2.7万元，其安全评价资质被注销。

2、有无租借资质或允许他人挂靠

2021年5月31日，湖南省应急管理厅执法人员到一安全中介机构现场调查，发现其存在如下违法行为：

（1）技术负责人资格证书挂靠（双社保，非专职）；

（2）利用设立分公司出租出借资质，中化恒科在全国设立了16家分公司，总公司每年对分公司收取10万到35万不等的管理费，并对分公司承接项目按照60%比例抽成；

（3）未在开展现场技术服务前七个工作日内书面告知项目实施地资质认可机关。

最终，湖南省应急管理厅作出撤销该机构资质并处罚款人民币3万元的行政处罚。

 

3、有无允许他人冒用自身名义出具报告

2021年6月30日，河北省张家口市应急管理局在检查中，发现一安全中介机构对某加油站开展危险化学品经营许可证（延期）安全现状评价业务服务过程中存在如下违法行为：

（1）允许他人冒用评价项目组组长名义在安全评价报告中签名，涉嫌代签；

（2）评价人员对勘验现场未录制影像资料；

（3）未在开展现场技术服务前七个工作日内书面告知项目实施地资质认可机关。

最终，张家口市应急管理局对该机构作出给予警告并处罚款人民币3万元的行政处罚。

 

从前述案例来看，监管部门针对安全中介机构资质检查的内容日趋完善，查处形式也往往结合现场检查、突击检查、暗访等多种手段，其铁腕整治安全中介机构挂靠乱象的决心可见一斑。

 

双管齐下，整治报告失实、虚假乱象

新安法体系下，对安全中介机构报告失实乃至虚假的治理主要从安全中介机构和矿山企业两方面入手：
 

1.安全中介机构应如实、审慎出具报告

新安法要求安全中介机构对其作出的安全评价、认证、检测、检验结果的合法性、真实性负责，实施服务公开和报告公开制度，不得出具虚假报告（第七十二条）。出具内容失实乃至虚假报告的中介机构，需要承担民事、行政、刑事三方面的法律责任。
 

在民事责任方面，出具失实的报告是安全中介机构失职的表现，基于双方签订的委托服务协议，安全中介机构面临着承担违约赔偿责任的风险。如因出具虚假证明导致发生安全责任事故给他人造成损害，安全中介机构还需承担连带赔偿责任。

 

在行政责任方面，出具失实或虚假的报告面临着被没收违法所得、并处罚款的处罚，严重的还会被吊销相应资质和资格，实施终身行业和职业禁入。此外，于2019年5月1日施行的《安全评价检测检验机构管理办法》要求对失信机构和人员实行行业禁入并纳入安全生产不良记录“黑名单”管理，有关情况及时在资质认可机关的网站公布，并纳入安全评价检测检验机构信息查询系统。安全生产不良记录上网后，也会同步至国家企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台、安全评价师查询平台、注册安全工程师查询系统等平台，进而对招投标、投融资、参与政府采购等经营活动产生影响。

 

在刑事责任方面，出具失实或虚假的报告主要涉及的是刑法第229条规定的提供虚假证明文件罪，最高可判处10年有期徒刑。

 

2.责任划分：保证安全的责任仍由本单位承担

新安法规定生产经营单位为安全责任主体，保证安全生产的责任仍由本单位负责（第十五条）。即矿山企业委托安全中介机构提供相关服务的，安全生产责任并不会随之发生转移，依然由矿山企业承担。

 

实践中，生产经营单位与安全中介机构之间，前者处于强势地位，在服务合同履行过程中拥有天然的优势和话语权，往往会将“评审通过”“结论合格”（即“保过”）作为合同付款的条件。安全中介机构为了自身利益和发展，往往会选择在报告中含糊其辞，对企业存在的问题避重就轻，或者干脆忽略所存在的问题，抱着侥幸心理出具失实乃至虚假的报告。

 

除此之外，也会存在生产经营单位未向安全中介机构提供全部真实资料、甚至故意隐瞒重要信息等情形导致安全中介机构出具失实报告的情况。特别是地下矿山矿井情况复杂，安全中介机构要查清地下具体情形十分困难，因此很容易出现“弄虚作假”的情况，丰源煤矿透水事故中涉及的三家安全中介机构就涉及这一问题。

 

有鉴于此，将安全生产责任主体仍然确定为生产经营单位，可以在一定程度上改善企业对安全评价等工作应付了事，重文书轻实质的现状。承担主体责任具体表现在需要对安全中介机构的资质进行审查和必要的管理；如实提供相关资料并按照中介机构的报告及实际情况整改隐患；发现安全中介机构存在问题的，及时向主管部门反映。

 

从丰源煤矿透水事故案看矿山企业与安全中介机构的安全生产责任

丰源煤矿事故是一起李克强总理亲自批示，国务院安全生产委员会挂牌督办的重大安全事故。事故发生于2021年4月10日18时11分，共造成21人死亡，直接经济损失达7067.2万元。

 

事实上，事故发生时，丰源煤矿理应处于停产整顿状态。新疆煤矿安全监察局北疆监察分局在2021年3月4日至5日对丰源煤矿进行安全检查后，指出丰源煤矿存在重大安全隐患，并责令丰源煤矿停产整顿。

 

2021年3月25日，丰源煤矿在隐患未整改完毕、未取得复工许可的情况下，擅自恢复井下掘进作业。事故发生前，迎头已出现透水征兆。4月10日，也即事故发生当日，煤矿违章指挥、冒险组织掘进作业，在老空积水压力和掘进扰动作用下，相邻的白杨树煤矿老空水突破有限煤柱，通过1号废弃轨道上山溃入丰源煤矿B4W01回风顺槽，造成重大透水淹井事故。

 

事故调查报告显示，在丰源煤矿前期的技术工作中，三家技术单位及丰源煤矿自身存在的问题如下表所示：

 

 

从报告认定的各自责任来看，对于安全中介机构而言，虽然丰源煤矿提供的资料不能真实反映井下开采情况，且存在矿山企业为节省合同费用减少或变更验证钻孔的情况，但一旦发生安全事故，安全中介机构依然需要承担结论与矿井实际不符、选取参数失误、问题性质误判的责任；对矿山企业而言，虽然安全中介机构已经出具了专业报告，但也不能背离实际和相关规定照搬照抄。简言之，就安全中介机构出具的报告失实一事，矿山企业与中介机构的责任之间独立认定，都需要承担各自的安全责任。

 

可以说，在安全生产领域，想要规避责任只有一条独木桥可走：唯有尽职，方可免责。基于此，树人律师提示矿山企业与安全中介机构在合作中着重注意如下事项：

 

1、矿山企业需审查安全中介机构的资质条件，包括拟聘请的安全中介机构是否具备安全评价、安全生产检测检验的基础资质，是否存在明显的租借、挂靠资质问题。存在问题的，应当及时向主管部门反映。

2、安全中介机构应当本着负责、客观、审慎的态度，出具相应报告，应对委托方提供的资料完整性、真实性作出审查，并及时将服务及报告予以公开。

3、矿山企业可以借助安全评价检测检验机构信息查询系统等信息平台查询拟聘请安全中介机构的资质与执业记录，避免因安全中介机构的不专业承担额外的安全责任风险。

4、双方应在委托协议中明确委托事项与具体的委托范围，并合理约定双方的权利和义务。

5、双方均应秉持尊重科学、尊重客观事实的态度，避免形式主义，真正将安全生产工作落到实处。

 

作者介绍

卢晓武律师是树人律师事务所合伙人，事务所管委会委员，北京片区负责人，并负责树人矿业律师团队及业务。卢晓武律师为矿业联合会法律专业委员会委员，中国矿业联合会国际调解仲裁中心调解专家。

 

卢晓武律师在矿产业务领域深耕十余年。执业期间为若干矿业企业提供了专业法律服务。参与黑龙矿业集团改制重组及收购多宝山铜矿项目、主办西部矿业收购西藏玉龙铜矿探矿权并设立西藏玉龙铜业股份有限公司项目、带领团队完成“ST数码网络”吸收合并“青海盐湖集团”重组项目、带领团队黑龙矿业集团收购黑龙江争光岩金矿等项目。

 

马延婧律师毕业于北京大学，拥有北京大学双学士学位、法律硕士学位。从业以来曾为PICC、华润万象、风语筑、庆华集团等大型企业提供刑事专项法律顾问服务，为中央军委机关事务管理总局工程代建管理办公室、北京市西城区公安局消防支队、华润置地、华钰矿业、盛源矿业等单位、企业提供常年顾问法律服务，在商事争议解决、刑民交叉争议解决及矿业企业法律服务领域积累了一定的经验。

 

 

*声明：本文观点仅作为交流讨论目的，不可视为树人律师事务所正式法律意见或建议。如您有任何法律问题或需要法律服务，欢迎与本所联系。

树人律师事务所成立于2003年5月，系一家一体化运营管理的律师事务所。目前，树人所已经在西宁、北京、成都设有办公室，业务遍及20多个省份，还获得“全国优秀律师事务所”的荣誉。

 

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