如何正确区分行政处罚与信用惩戒
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信用惩戒制度作为一种新型的行政管理手段，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。信用惩戒的使用，既能规范市场主体行为，维护市场秩序，又能有效降低行政执法成本、提高行政执法效率。目前，信用惩戒制度在我国法治实践中已经得到了普遍应用。但是，我国现有的法律法规和规章对于信用惩戒制度的规定存在较为严重的矛盾和冲突。实践中，有些行政机关在实施信用惩戒时出现了超越法定权限、不符合法治要求等问题，导致信用惩戒制度不仅没有发挥出应有的作用，反而有可能损害到公民、法人或其他组织合法权益。因此，在现有法律法规和规章中对信用惩戒制度没有明确规定的前提下。进一步明晰和区分行政处罚与信用惩戒的关系，并在此基础上进一步明确信用惩戒的实施主体、适用范围、实施方式、法律后果等内容。只有这样才能保证行政机关正确实施信用惩戒，确保信用惩戒制度在社会治理中发挥出应有作用。
一、信用惩戒的性质界定
信用惩戒作为一种行政监管手段，与行政处罚、行政强制措施等具有本质上的区别，其法律性质和功能也完全不同。从功能上讲，信用惩戒与行政处罚、行政强制措施等具有较强的内在统一性和重合性，主要表现为：一是都具有惩戒的性质；二是都是对违反市场主体行为进行约束和惩戒。从手段上讲，信用惩戒既包括对行为人作出不利决定，也包括对其进行非难、谴责或批评；三是都属于限制、剥夺权利的手段。从目的上讲，信用惩戒是为了维护市场主体合法权益、促进市场主体健康发展所采取的措施。行政处罚是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，行政处罚与信用惩戒具有一定的重合性，但又不等同，是两种不同的行政监管手段，应当由不同的主体通过适用不同的程序实施。
二、信用惩戒措施的主要类型
参考国家发展改革委2021年7月公布的《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）（征求意见稿）》，信用惩戒措施主要可以分为三大类：
第一类
国家机关依法实施的减损信用主体权益或增加其义务的措施，如限制市场或行业准入、限制任职、限制消费、限制出境、限制升学等。对此类措施，根据《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）要求，必须基于具体的失信行为事实，并直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。
第二类
第二类：国家机关根据履职需要实施的相关管理措施，不涉及减损信用主体权益或增加其义务，如限制申请财政性资金项目、限制参加评先评优、限制享受优惠政策和便利措施、纳入严重失信主体名单、共享公示失信信息、纳入重点监管范围等。
第三类
国家机关以外的组织自主实施的措施，如行业协会商会、第三方信用服务机构纳入市场化征信或评级报告、从严审慎授信、失信扣分拉“黑名单”等。
三、信用惩戒与行政处罚的区别
首先，行政处罚是行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织作出的制裁，它是对违法行为人的人身、财产、声誉等权益予以剥夺或者限制的行政行为。信用惩戒则是在对公民、法人或其他组织作出信用惩戒之后，还会对其法定代表人或负责人产生一定的限制，这属于一种附加制裁。信用惩戒一般是指有关机关依照法律法规和国家有关规定，对有失信行为的自然人、法人或其他组织所采取的降低信用等级、限制或取消某些特定资格等惩戒措施。
其次，行政处罚属于行政法律关系范畴，是法律调整的行政行为。而信用惩戒则是基于失信行为对公民、法人或其他组织合法权益产生的影响，由具有行政管理职能的政府机构将其纳入信用档案，并在政府网站上公开披露相关信息，从而对失信者实施惩戒，以达到警示教育作用。因此，信用惩戒与行政处罚虽然都属于行政行为，但二者存在明显区别。
四、结论
目前，我国《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规规章并没有明确规定信用惩戒，但这不代表信用惩戒不存在。信用惩戒作为行政机关实施的一种监督和管理行为，既有行政处罚的属性，也具有非典型的行政权能，既不是一般的行政强制措施，也不是行政处罚。从理论上讲，信用惩戒具有公共信用信息惩戒、社会治理辅助和政府治理创新等多种功能。因此，行政处罚与信用惩戒具有本质上的区别，信用惩戒并不能等同于行政处罚，行政机关在实施信用惩戒时，要正确区分行政处罚与信用惩戒的区别，按照不同的程序实施行政行为，避免侵害公民、法人和其他组织的合法权益。
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作者介绍
汪海翔，青海树人律师事务所专职律师，主要从事立法项目、行政规范性文件审查、合同审查、行政执法事项审查、行政复议、行政诉讼等政府法律服务。参与了《海北藏族自治州中国第一个核武器研制基地旧址保护管理条例》《青海省天然林保护条例》等立法项目以及其他各类行政复议、行政诉讼和非诉讼案件业务，常年为各政府机关提供法律服务，现为城北区政府、青海省税务局、青海省无线电管理办公室、西宁市生态环境局、青海省医疗保障局等政府、机关法律顾问。
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