矿山发生安全事故，“一把手”要负何种责任？

“人人有责、层层负责、各负其责”是新安法（指2021年修正的《中华人民共和国安全生产法》）确立的安全生产工作体系，要求企业建立健全从主要负责人、职能部门到一线岗位员工的全员安全生产责任制，严格落实安全生产主体责任。其中，企业的“主要负责人”等关键少数是落实企业安全生产责任的主要抓手，也是《“十四五”矿山安全生产规划》（以下简称“十四五规划”）中健全企业安全责任体系中的主要工作任务之一。

那么，如何理解新安法提到的“主要负责人”？“主要负责人”履职不到位又将面临怎样的法律责任？本文将结合上市公司“兴业矿业”全资子公司西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司（以下简称“银漫矿业”）发生的一起井下车辆伤害重大生产安全事故，解读新安法体系下矿山企业主要负责人的安全生产主体责任，也希望可以通过这篇文章，让更多的矿业企业“一把手”关注和重视安全生产工作，预防和减少矿山安全事故的发生。
 

主要负责人包含法定代表人与实际控制人

新安法第五条规定：“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”

根据全国人大常委会法工委与应急管理部共同编写的《中华人民共和国安全生产法释义》，生产经营单位“主要负责人”的判断标准包括以下三项内容：

1本单位生产经营活动主要决策权、最终决定权的享有者，全面领导生产经营活动。

2实际领导、指挥本单位生产经营日常活动的决策人。

3能够承担本单位安全生产全面领导责任的决策人。

一般情况下，符合上述标准的企业主要负责人就是企业的法定代表人。法定代表人，是指依法律或章程规定代表公司/企业行使职权的负责人。对于公司制的企业，按照公司法的规定，法定代表人可以由董事长、执行董事或者经理担任。对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。如《全民所有制工业企业法》规定：企业实行厂长(经理)负责制，厂长是企业的法定代表人，对企业负有全面责任。

但在企业的实际经营中，面临的情况会更加复杂。通常，企业的法定代表人由董事长或总经理担任，他们也是企业的实际控制人。但在实践中，实际控制人不担任企业的法定代表人或者股东，仅通过投资关系、协议或者其他安排实际支配公司行为、对公司事项享有实际决策权和决定权的情形也并不少见。特别是国家建立信用体系后，很多法定代表人因企业债务纠纷被纳入限高行列，自此，以前被争抢的“法定代表人”变成了高危身份，控股股东及实际控制人纷纷避让，安排一些信得过的下属或亲信担任该职务。

对此，国家矿山安全监察局相关司负责人也曾指出，矿山实际控制人常年不在矿山安全生产现场，对矿山的生产安全状况不了解，但他们却又是矿山生产经营工作的主要决策者和决定者，这是矿山安全生产主体责任落实面临的重要挑战。因此，新安法明确将实际控制人也涵摄在“主要负责人”的范围内，这对矿山的实际控制人来说无疑也是新的挑战。“法定代表人”的身份可以通过一系列安排加以规避，但“实际控制人”的身份涵盖了控制权、投资收益的归属权等实质性权利，难以通过其他安排在继续享有实际权利的同时规避身份。
 

主要负责人认定的特殊情形

主要负责人对本单位安全生产工作全面负责，综合考量了其作为企业生产经营活动的最终决策者和主要事项决定者，对本单位生产经营活动的各个方面有能力做到统一领导、统筹协调等因素。因此新安法涵摄范围中的主要负责人包含法定代表人和实际控制人，但是在实际认定中，也需要结合企业的生产经营实际情况进行综合判断，避免流于僵化、机械。

一般情况下，法定代表人和实际控制人就是企业的主要负责人。但是在部分公司制企业中，特别是一些大型集团公司中常存在此类情形：集团公司与下属子公司的法定代表人为同一人，但其既不参与下属子公司的生产经营活动和安全生产工作，也不是下属子公司的实际控制人，各下级公司的生产经营活动和安全生产工作由总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的主管人员负责。在这种情况下，生产经营单位的主要负责人就不能僵化、机械地认定为法定代表人。

企业中还有一种常见的特殊情形，即原本的主要负责人长期缺位。比如作为主要负责人的董事长或者总经理因生病、学习培训等情况在一定时期内外出，期间授权或委托其他人主持全面领导工作。如果此时发生安全生产违法行为或安全生产事故需要追究责任，而责任原因不能归咎于长期缺位的原主要负责人时，仅因其为名义上的法定代表人而被追责，既不合乎情理又有悖于立法精神。
 

银漫矿业“2•23”井下车辆伤害重大生产安全事故

01事故概况

2019年2月23日8时20分许，银漫矿业运送人员的车辆在井下行驶过程中失控，正面碰撞躲避硐室侧壁，发生井下车辆伤害重大生产安全事故，造成22人死亡，28人受伤。

银漫矿业是上市公司内蒙古兴业矿业股份有限公司（以下简称“兴业矿业”，法定代表人、董事长：吉兴业）的全资子公司，兴业矿业对银漫公司的实际生产经营拥有实际控制权，包括对财务运行和资金使用的全面控制权、重要人事任免事项的决定权以及对安全生产承担的安全监督、检查和管理职责。

银漫公司与温州建设集团矿山工程有限公司西乌珠穆沁旗分公司（以下简称“温建西乌分公司”，法定代表人：张冬伟，实际控制人：接邾清）之间签定有《2018-2019年度采掘、充填、尾矿输送施工合同》和《2018年度外包工程安全管理协议》，约定由温建西乌分公司承担银漫公司地下矿山采矿、充填、支护、掘进及尾矿输送等工程施工。实际作业中，温建西乌分公司使用的运输车辆（即事故车辆）系法定代表人张冬伟从何福洲个人处购买的报废改装车辆。

02主要事故原因

经查，事故的主要原因包括：温建西乌分公司违规使用未取得金属非金属矿山矿用产品安全标识、采用干式制动器的报废车辆向井下运送作业人员。事故车辆驾驶人不具备大型客运车辆驾驶资质，驾驶事故车辆在措施斜坡道向下行驶过程中，制动系统发生机械故障，制动时促动管路漏气，导致车辆制动性能显著下降。驾驶人遇制动不良突发状况处置不当，误操作将档位挂入三档，车辆失控引发事故。事故车辆私自改装车厢内座椅、未设置扶手及安全带，超员运输，加重了事故的损害后果。

温建西乌分公司存在的上述问题之外，温建矿山公司、银漫公司、兴业公司因对安全生产工作重视程度不够、安全管理责任落实不到位，均对事故发生负有间接责任。

03主要负责人的事故责任

事故发生后，调查组对63名有关责任人员及6家生产经营单位提出了处理意见，共计22人被移送司法机关追究刑事责任，其中18人以重大责任事故罪定罪处罚，刑期最高者获刑4年8个月。对事故发生负有直接、间接责任的4家生产经营单位的主要负责人均被追究刑事责任（详见下表），其中事故调查组虽未对银漫矿业实际控制人兴业矿业的法定代表人、董事长吉兴业作出追究刑事责任的处理建议，但最终吉兴业仍因重大责任事故罪被定罪，仅免予刑事处罚。

矿山企业主要负责人的安全生产主体责任

“人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价”。这是习总书记在吉林长春宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾事故后作出的重要指示，也是矿山企业生产、经营、发展不可逾越的红线。对银漫矿业“2•23”井下车辆伤害重大生产安全事故的处理，已经充分体现了本次新安法修改的动向，也展现了国家严格治理安全生产乱象的决心。

根据新安法的规定,生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作所负的职责包括：建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；保证本单位安全生产投入的有效实施；组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；及时、如实报告生产安全事故；保证本单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投人等。

行政责任层面，新安法大幅提高了不落实安全生产主体责任的处罚力度。企业主要负责人未履行相关安全生产管理职责的，行政机关可以责令改正，并处2-5万元罚款；逾期不改正的，处5-10万元罚款，并且可以责令企业停产停业整顿。发生安全事故的，主要负责人最高会罚没上一年度全部收入，而且还要面临承担刑事责任的风险，个人单个罪名最高刑期或将达到15年。

笔者撰写本文的目的，旨在提醒各矿山企业包括实际控制人、法定代表人在内的主要负责人，在国家对安全生产重视等级不断提升、立法及政策随之做出重大调整的大背景下，矿山企业的主要负责人及经营者们也需要更新迭代对安全生产的认知体系，过往“出了事拿钱摆平”的时代已一去不复，今后需要真真切切地认识到安全和发展不是矛盾和对立的关系，而是一体之两翼。在企业主要负责人的日常工作中，有必要借助专业服务机构的力量对企业的安全生产状况进行全面评估，并结合相关监管政策搭建切合企业生产实际的安全生产合规体系。只有确保在安全生产的前提下生产经营，才能保障企业健康、持续发展，行稳致远，同时也能保护企业主要负责人免于无意中越过红线，遭受无妄之灾。