政府工作人员不容忽视的法律风险点：超越职权

如何让行政处罚经得起行政复议、行政诉讼的考验？笔者将通过本期检索、梳理的行政机关败诉案例，与您分享行政处罚中因行政机关超越职权进行行政处罚，可能引发所作出的行政处罚被撤销或部分撤销，并被判决重新作出行政行为的法律风险，而对此风险作为行政执法人员须引以为戒！

《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，行政机关对所作出的行政处罚不具有法定职责时，行政处罚将存在被法院撤销，并要求重新作出的法律风险。

笔者发现，行政处罚中行政机关超越职权的行为屡见不鲜，究其原因在于政府行政管理特别如矿产资源开发、药品食品安全、建筑工程、房地产市场、城市规划、金融等经济管理领域都或多或少存在不同行政机关之间职责重复、权力交叉或多头管理等情况，这些复杂的情况下，行政执法人员在违法行为查处时容易混淆行政职权的行使，这就造成了行政机关超越职权实施行政行为的情况时有发生。正如本期所引案例，案涉住建部门作出的行政处罚最终被法院撤销，就是因为当事人的行政行为违反了城乡规划法律规范，依法应当由规划行政主管部门监管，而在本案中住建部门却依据建设工程质量管理的法律规范作出了行政处罚，法律适用错误，超越职权，处罚不当。

还应注意的是，行政机关的法定职权范围并非一成不变。如本期案例中，住建部门一开始对案涉行政违法行为进行立案、调查等环节时具有行政处罚权，但后续过程中因行政机关之间的职能转划，行政处罚权的实施主体亦发生了转变，职能转变后，不具有职能的住建部门应当将行政处罚事项移送具有法定职权的规划主管部门进行处理，正因未及时移送，仍然作出行政处罚才导致了住建部门最终案件败诉的结果。

最后笔者建议，应对“超越职权”这个坑，正确的打开方式应当为“事前做好防范，事后主动纠错”。即：行政处罚实施前，行政执法人员应严格依据权力清单及相关机构职责调整文件等，结合案件实际情况确定是否具有法定职责，对无法定职责的行政行为应依法及时移送有权机关进行处理，做好事前风险防范。如行政处罚实施后才发现不具有行政职责的，行政机关应及时评估风险，对于超越职权导致行政处罚违法，可能存在行政处罚被撤销、确认违法等法律风险的，行政机关应主动进行自我纠错，即主动改正已作出的行政处罚，如此可避免面临行政处罚被复议、诉讼撤销的尴尬局面，有利于提高行政处罚形象及公信力，更有利于法治政府建设。

案件名称：永州中建置业发展有限公司诉永州市住房和城乡建设局、永州市人民政府行政处罚及行政复议一案
 

审理法院：湖南省永州市中级人民法院
 

案　　号：（2020）湘11行终190号

裁判日期：2020年08月31日
 

检索来源：中国裁判文书网

永州中建置业发展有限公司（以下简称“永州中建公司”或“被上诉人”）投资开发承建位于永州市冷水滩区清桥路滨江豪园小区内的滨江新城A3栋商住大厦，于2015年9月建成并通过验收。2018年5月，被上诉人决定在滨江新城A3栋地下负一层建两个游泳池，一个是滨江豪园·新城-游泳池（供成年人使用），另一个是滨江豪园·新城-儿童游泳池。被上诉人作为建设单位承建的上述两个工程项目均没有到建设工程规划主管部门办理建设工程规划许可证。

2019年5月31日，上诉人永州市住房和城乡建设局（以下简称“永州市住建局”或“上诉人“）出函说明，认为因滨江豪园游泳池项目属于室内装修项目，故其无此职能对该项目进行报建审批。上诉人永州市住建局的建设工程规划管理职能已于2019年5月31日划归永州市自然资源和规划局。

2019年8月6日，滨江新城A3栋的业主上访，市级领导责令有关部门予以查处。2019年9月24日，永州市住建局曾对被上诉人作出永住建罚[2019]25号《行政处罚决定书》（以下简称《25号处罚决定》），认定涉案项目属于室内装饰装修中涉及结构安全的改建工程，装修人从事住宅室内装饰装修活动，应当经城市规划行政主管部门批准，被上诉人未经规划行政主管部门批准；另外被上诉人在该改建工程项目中存在未按照国家规定办理工程质量监督手续擅自违法建设的行为，属违法建设行为。决定对被上诉人处罚款人民币45万元。

2019年11月5日，永州市住建局对被上诉人作出永住建罚[2019]28号《行政处罚决定书》（以下简称《28号处罚决定》），认定：被上诉人在游泳池改造项目中存在将建设工程发包给不具有相应资质等级的施工单位施工的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第七条之规定，属违法建设行为。依据《建设工程质量管理条例》第五十四条之规定并结合本案实际情况，决定对被上诉人处罚款人民币50万元。

被上诉人不服，向上诉人永州市政府申请行政复议。2020年3月10日，永州市政府作出永政复决字[2019]155号《行政复议决定书》（以下简称《155号复议决定》），决定维持永州市住建局作出的《28号处罚决定》。

被上诉人仍不服，诉至法院，请求撤销永州市住建局作出的《28号处罚决定》和永州市政府作出的《155号复议决定》。

涉案项目是否属室内装饰装修中涉及结构安全的改建工程，是否应当先经城市规划行政主管部门批准；永州市住建局对涉案项目的建设行为是否有权处罚，作出处罚决定程序是否合法，适用法律法规是否正确。

法院认为，本案中被上诉人永州中建公司投资开发承建的滨江新城A3栋商住大厦已于2015年9月建成并通过验收。2018年5月，永州中建公司未经批准在滨江新城A3栋室内地下负一层搭建两个游泳池（即涉案项目），明显违反《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定，属于未经批准不得有的行为之一，即搭建建筑物、构筑物。

《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条规定“未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，……由城市规划行政主管部门按照《中华人民共和国城乡规划法》及相关法规的规定处罚”。本案中，被上诉人永州中建公司在滨江新城A3栋室内地下负一层，改变原有结构搭建两个游泳池，属于《住宅室内装饰装修管理办法》第六条第一项未经批准，不得有的行为之一，应由城市规划行政主管部门依法予以处罚。而本案中上诉人永州市住建局的建设工程规划管理职能已于2019年5月31日划归永州市自然资源和规划局。即永州市自然资源和规划局作为城市规划行政主管部门才有职权对永州中建公司未经批准从事违法建设行为，依法进行处罚。

本案中，永州市住建局对案涉室内装饰装修行为进行立案查处、调查、下发工程停整通知等行政处罚前的程序合法，但因职能转划，永州市住建局无权适用规划法律、法规进行处理，应移送相关职能部门处理。

上诉人永州市住建局在2019年11月5日作出《28号处罚决定》时，适用《建设工程质量管理条例》的相关规定，属适用法律法规错误，应予以撤销。永州市政府作出复议决定的程序亦合法，但作出《155号复议决定》维持永州市住建局的《28号处罚决定》的结论错误，应一并予以撤销。最终法院驳回了永州市政府、永州市住建局的上诉请求，维持了一审判决。