矿业领域 | 系列文章六：矿业权是否应当退出自然保护区的常见问题剖析
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篇六： 矿业权是否应当退出自然保护区的常见问题剖析
据统计，我国有3343个矿业权分布在427个国家级自然保护区内，重叠面积为11.78万平方公里，占国家级自然保护区面积的12.2％。
2017年7月5日国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,各省市、自治区分别制定了《自然保护区内矿业权退出方案》，要求在2020年底前完成全部自然保护区内矿业权清退工作。
国家关于自然保护区内矿业权退出的政策发布后，陆续有矿业企业就自己的矿业权是否应当退出保护区问题向树人律师咨询。那么，究竟哪些矿业权必须退出自然保护区？树人律师对矿业权退出自然保护区的几个常见问题进行深入剖析，以便于矿山企业判断自身拥有的矿业权是否需要退出自然保护区。
一、地方各级自然保护区内的矿业权是否应当退出问题
自然保护区分为国家级自然保护区和地方各级自然保护区。那么，相对于国家级自然保护区，地方各级自然保护区对开发、建设活动的限制会降低要求吗？不是的。
《中华人民共和国自然保护区条例（2017修订）》对在自然保护区的核心区、缓冲区、实验区的开发、建设活动的限制，并未区分国家级和地方各级自然保护区。也就是说，在自然保护区内的活动限制方面，对于国家级和地方各级自然保护区的要求是一致的。地方各级自然保护区不会因为层级低于国家级自然保护区，就会降低要求、放松限制。
国家级自然保护区和地方各级自然保护区在建立、调整和管理方面的主管部门和流程存在区别。在实践中，国家级自然保护区因为层级更高、保护价值更大，是开展自然保护区治理工作的重点，各项监管措施也更加严格。
原国土资源部下发的《自然保护区内矿业权清理工作方案》（国土资发〔2017〕77号），将“国家级自然保护区”列为矿业权退出的工作重点。原环保部等六部门联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动以“全国446个国家级自然保护区”为工作重点，“绿盾2018”将排查范围扩大至“全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区”，而“绿盾2019”则覆盖全部国家级自然保护区和重点区域的地方级自然保护区。
此外，以黑龙江省、甘肃省为例。《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省各类自然保护区内矿业权退出及处置方案的通知》（黑政办规〔2018〕31号）规定，位于国家级、省级自然保护区内的矿业权要全面有序退出，位于市（地）级、县（市）级自然保护区内的矿业权原则上由矿权所在地政府参照本方案办理。《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（甘政办发〔2018〕85号）规定，前期工作重点为国家级和省级自然保护区，然后根据进展情况，稳妥有序推进其他各级各类保护地矿业权退出。
因此，在初期，国家级和省级自然保护区是矿业权退出工作的重点，随着自然保护区核查、治理工作的不断深入，位于市（地）级、县（市）级自然保护区内的矿业权也会被行政主管部门予以清退——即国家各级自然保护区内的矿业权都应当逐步退出。
《中华人民共和国自然保护区条例（2017修订）》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动。第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。
虽然在自然保护区的实验区内，是可以建设除污染环境、破坏资源或者景观的生产设施之外的其他项目，但《自然保护区条例》已经明确规定禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙活动，严格来说自然保护区实验区内的采矿权应当退出。那么，探矿权是否也应当退出自然保护区实验区呢？
原国家林业局下发的《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》（国家林业局令第50号）规定，禁止在国家级自然保护区修筑社会资金进行商业性探矿勘查，以及不属于国家紧缺矿种资源的基础地质调查和矿产公益性远景调查的设施。根据该规定，在自然保护区实验区也不允许进行商业性探矿勘查活动。
2015年5月6日，原环保部等十部门联合印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）规定，“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出”。另外规定，对自然保护区内的合法探矿权和采矿权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，依法退出自然保护区核心区和缓冲区；对于实验区内未批先建、批建不符的项目，要责令停止建设或使用，并恢复原状。
从上述规定来看，在国家部委层面，自然保护区内的商业探矿权和采矿权都要退出，只不过前期工作重点是，先对自然保护区核心区和缓冲区的合法探矿权和采矿权实施补偿退出，对实验区内的违建项目予以清理。
此外，各省市已出台的自然保护区退出方案也普遍将实验区内的矿业权列为退出范围。《黑龙江省各类自然保护区内矿业权退出及处置方案》要求，力争用3年左右时间，实现全省自然保护区内矿业权全面稳妥退出。《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》要求，位于实验区内合法的矿业权，限期退出自然保护区，2020年12月底前，自然保护区内工矿企业全面有序退出。《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》规定，以环保部公布的祁连山国家级自然保护区核心区、缓冲区、实验区范围为准，停止保护区内矿产资源勘查开发活动，已设矿业权全面退出保护区。《四川省大熊猫国家公园暨自然保护区矿业权退出方案》规定，位于国家级保护区的矿业权、其它保护区核心区、缓冲区的矿业权全部退出；位于公园传统利用区及其它保护区实验区的矿业权，除与主体功能相符并经公园、保护区主管部门同意保留的地热、矿泉水矿业权可予保留外，其余矿业权全部退出。
最后，树人律师梳理相关司法判例。其中，最高院公报案例（2015）民二终字第167号《四川金核矿业有限公司与新疆临钢资源投资股份有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案》民事判决书，认定在实验区内开采矿产资源，属于《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条明令禁止的行为，双方继续履行《合作勘查开发协议》将对自然环境和生态造成严重破坏，损害环境公共利益。因此，认定《合作勘查开发协议》无效，不得在实验区勘查开采自然资源。
因此，根据国家部委和各省市矿业权退出政策和司法判例，位于自然保护区实验区的探矿权、采矿权也应当限期退出。
《中华人民共和国自然保护区条例（2017修订）》第十四条规定，自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。
《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。
根据以上规定，自然保护区应当由批准建立自然保护区的人民政府确定其范围和界限，并予以公告。行政机关要求矿业权退出自然保护区，首先应当明确矿业权与自然保护区的重叠情况，然后才能确定矿业权是否需要退出以及如何实施退出。
《自然保护区条例》第三十条规定，自然保护区的内部未分区的，依照核心区和缓冲区的规定管理。但这不应当成为行政部门不明确自然保护区范围的理由。《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》规定，对范围和功能分区尚不明确的自然保护区要进行核查和确认。《“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案》要求，重点检查自然保护区范围及各功能区边界是否存在问题、是否开展勘界工作、立标工作是否符合相关标准。
另外，以甘肃省为例。《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（甘政办发〔2018〕85号）要求，对尚未实地落界的保护地，保护地主管部门要按照各级政府批准的范围组织实地落界，标明区界；对范围不清、界限不明或报备档案资料与实际管辖界线不一致的保护地，保护地主管部门要积极与地方政府、有关部门沟通，在依法依规的基础上，充分尊重历史，妥善解决好保护地与影响当地经济发展和社会稳定的大中型矿山、列入《全国矿产资源规划》的战略性矿产储量规模中型以上矿产地重叠等历史遗留问题，尽快做好勘界立标工作。
因此，自然保护区矿业权退出事项的主管行政部门应当明确矿业权与自然保护区的重叠情况，并据此开展矿业权退出工作。对于矿业权人来说，自然保护区范围、界限尚不明确的，应当积极与自然保护区主管部门进行沟通协调，只有在自然保护区边界范围确定后，才能实施矿业权退出工作。
从国家法律、政策规定以及各地开展自然保护区矿业权退出工作情况来看，目前，国家级和省级自然保护区的核心区和缓冲区，是矿业权退出的重点工作，必须限期退出。而随着自然保护区核查、治理工作的不断深入，位于各级自然保护区实验区内的矿业权也会被行政主管部门予以清退。若矿山企业拥有的矿业权涉及与自然保护区重叠需要退出的情形，树人律师建议矿山矿业提前聘请专业律师，做好各项准备工作，合理维护自身合法权益。
