新矿法与“38号文”背景下取得矿业用地的合法路径

关键词：新矿法、38号文、矿业用地、矿业权、合法路径

随着2025年7月1日新修订的《中华人民共和国矿产资源法》正式实施，以及自然资源部与国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号文），我国矿业用地制度迎来重大变革，打破了长期以来“矿地分离”、“矿合法而地不合法”的困境，形成了“多元化供地”的矿业用地保障制度。本文旨在结合新矿法、38号文的具体规定，并参照《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》，系统梳理矿业企业取得矿业用地的合法路径，并结合实践经验为矿业企业在用地方面提出法律建议。
 

长期以来，我国矿业领域存在“矿合法而地不合法”的突出问题，矿业权与用地审批脱节，部分矿业企业虽依法取得探矿权、采矿权，但因用地手续无法及时办理，导致矿业项目迟迟不能落地，部分矿业企业甚至存在违法用地情况，制约了矿业企业的发展；矿业用地审批流程繁琐、权限划分不清晰，也加剧了企业用地难度。

当前，我国对矿产资源尤其是战略性矿产资源的需求持续提升，保障资源安全已成为重要战略任务。矿业用地作为矿产资源开采的前提条件，其保障能力直接影响矿产资源开发进度。新矿法与38号文通过完善矿业用地制度、强化用地保障，为战略性矿产资源开发提供了便捷、合法的用地支撑。

生态保护与耕地保护是我国生态文明建设的核心内容，更是关乎国家长远发展、民生福祉与安全稳定的基础性工程。现阶段，我国在生态与耕地保护领域仍面临诸多突出挑战：生态层面，水土流失、土地荒漠化、生物多样性减少等问题尚未根本扭转；耕地层面，人多地少的基本国情未变，违法违规占用耕地、补充耕地质量不达标等问题仍较突出。
 

新矿法、38号文直面矿业用地存在的诸多问题，以破解行业历史痛点、完善制度体系为宗旨，重新构建了矿业用地的合法路径。新矿法首次将矿业用地纳入专门条款，38号文作为配套政策细化操作规则，从制度层面实现了全方位突破与完善。笔者以新矿法、38号文为依据，结合《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》及相关配套法规的规定，逐一梳理取得矿业用地合法路径。

永久矿业用地主要适用于采矿用地，指采矿作业用地，以及为满足采矿作业需要修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等永久使用的土地。新矿法第三十四条第二款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地”，该项规定赋予了矿业权人通过出让、租赁、作价出资等方式取得国有土地使用权的权利。

1.国有土地出让

国有土地出让是最常见的永久用地路径，适用于用地规模较大、采矿期限较长、需要建设永久性设施的矿业企业。根据新矿法及38号文要求，矿业企业需先取得采矿权，再向县级以上自然资源主管部门提出用地申请，经用地预审、农用地转用、征收等审批程序后，通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式或协议方式取得土地使用权，签订土地出让合同，缴纳土地出让金并办理不动产登记。该路径的核心优势是权利稳定，企业可长期使用土地，且土地使用权可依法转让、抵押，适合大型矿业企业的长期发展需求；但审批流程相对复杂，需严格履行农用地转用、征收等程序，且土地出让金成本较高。

2.土地租赁

国有土地租赁适用于采矿期限较短，或暂不具备一次性缴纳土地出让金能力的矿业企业。新矿法明确允许矿业权人通过租赁方式使用国有土地，矿业企业与自然资源主管部门签订土地租赁合同，按年或按约定缴纳租金，取得土地使用权，无需一次性支付高额出让金，有效降低企业资金压力；但租赁土地的使用权不得擅自转让、抵押，需严格按照租赁合同约定使用土地。

3.土地作价出资

作价出资路径大多适用于国有企业，是将国有土地使用权作价出资投入矿业企业，矿业企业享有该土地使用权，无需再缴纳土地出让金或租金。该路径有助于减轻矿业企业资金负担，推动矿业资源整合与规模化发展。

集体经营性建设用地入市是矿业企业取得集体土地的核心路径，适用于国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地。集体经营性建设用地的土地所有权人以通过出让、出租等方式将土地交由矿业企业使用，并应签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务；集体经营性建设用地出让、出租等，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

矿业企业通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权后，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，具体参照同类用途的国有建设用地执行。

临时用地区别于永久用地（如厂房、永久性采矿设施用地），临时用地不改变土地原有性质，需依法办理审批手续，签订临时用地合同，明确土地复垦义务；临时使用农用地的，需恢复种植条件、耕地质量或植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降。矿业企业申请临时用地主要有三种情形，即矿产资源勘查用地、露天开采战略性矿产资源需临时占用土地、矿山建设项目施工中临时配套设施用地。

1.勘查用地

开展地质勘查作业，以及为满足地质勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等临时使用的土地，经县级以上人民政府自然资源主管部门批准，可以临时使用土地，临时使用土地的期限与探矿权期限一致。

2.露天开采战略性矿产资源用地

露天开采战略性矿产资源的采掘场所，以及为堆放采出的矿石、废石、废渣等需要使用土地的，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。临时使用农用地的，应按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。露天开采战略性矿产资源用地审批单位为省级自然资源主管部门，每期期限不超过5年，累计期限不超过采矿权期限，采矿权续期可同步申请临时用地接续使用。

3.矿山建设项目施工中临时配套设施用地

非战略性矿产开采也可申请临时用地，但仅限于“建设项目施工中临时配套设施用地”。矿山建设项目施工需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。用地企业应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费，临时使用土地的用地企业应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，且不得修建永久性建筑物，临时使用土地期限一般不超过二年，临时用地企业应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

新矿法与38号文设立了特殊情形用地路径，为矿业企业解决特殊用地难题提供了合法依据，具体如下

1.开采战略性矿产资源用地可以实施征收

战略性矿产资源作为国家能源资源安全的核心，新矿法第三十四条明确规定，“开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收”，首次以法律形式明确了战略性矿产用地的征收权限，为战略性矿产资源开发用地提供了特殊保障。

2.盘活存量用地

38号文明确规定，乡村地区矿业用地可使用增减挂钩指标（含存量采矿用地复垦腾退指标），按批次办理农转用及征收；经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，撤回批准文件后占补平衡指标仍然有效，矿业企业使用该类指标的，需重新办理用地审批手续，首次为存量矿业用地盘活提供了明确政策依据。这一规定与新矿法“节约集约使用土地”的原则高度契合，实现了土地资源的高效利用。

3.历史遗留违法用地处置

针对部分矿业企业存在违法用地问题，38号文明确规定，非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批，为历史遗留违法用地提供了明确的处置路径。企业若存在非自身原因导致的历史遗留违法用地，需向所在地市县人民政府提交相关证明材料，说明违法用地的形成原因、现状等，由市县人民政府出具书面承诺，明确后续处置责任与时限，企业凭政府承诺文件即可开展用地报批手续。同时，企业需配合政府完成历史遗留违法用地的整改工作，落实生态修复、复垦等相关义务，确保用地合法合规。

依据新矿法及38号文构建的矿业用地路径，并结合矿业企业在实际用地中面临的问题，笔者就矿业企业合法用地提出如下法律建议

企业在取得探矿权、采矿权前，应提前对接所在地县级以上自然资源主管部门，了解国土空间规划、耕地保护、生态保护红线等相关要求，确保矿业用地符合当地规划要求。

矿业企业需对矿山不同设施、不同环节的用地进行精细化管理，区分永久性建设用地与临时用地，对于核心生产设施，应采用建设用地出让（或租赁）的方式，确保权属稳定；对于短期、辅助性用途生产设施，优先采用临时用地方式，以控制成本、提高灵活性。

企业应根据矿业项目类型（勘查用地、开采用地）、用地需求（永久用地、临时用地），选择对应的用地路径，严格按照审批流程办理用地手续：申请永久用地的，需依法完成土地出让、租赁、作价出资等程序，办理不动产权登记或备案手续；申请临时用地的，需提交完整的申请材料，明确土地复垦义务，经批准后签订临时用地合同，严格按照约定使用土地。