被“非法采矿”扼住咽喉的综合利用制度

前言

矿产资源的综合利用，是关系我国矿产资源行业绿色转型、高质量发展的重要环节，也是国家极力倡导和鼓励的重要产业政策。2025年7月1日正式实施的《矿产资源法》，通过第九条、第三十九条、第六十八条等规定对矿产资源综合利用加以引导和规范，将“综合勘查、合理开采、综合利用”确立为矿产资源开发的基本方针。

在政策鼓励与法律约束的双重导向下，我国矿山企业的综合利用意识不断增强，相关技术水平逐步提升，部分企业已实现对超低品位共伴生矿、尾矿的规模化回收利用，取得了显著的经济、社会与生态效益。

但与政策预期和法律要求形成鲜明反差的是，矿产资源综合利用在实践落地中陷入了“政策鼓励、实务掣肘” 的尴尬困局。诸多矿山企业因开采利用采矿许可证未登记的共伴生矿种、回收利用尾矿资源等行为，被认定为“超出采矿许可的矿种开采”，进而面临行政处罚甚至因构成非法采矿罪被刑事追责。

此类案例的频发，让企业对综合利用制度和政策产生严重顾虑，“不敢用、不愿用、不会用”的寒蝉效应逐渐显现，国家大力倡导的综合利用政策沦为“纸上条文”，甚至成为矿山企业的刑事风险点。

深究问题根源，并非综合利用政策与刑事法律存在本质对立，而是二者的边界界定缺乏统一、可操作的认定标准，加之采矿许可证登记制度与综合利用需求脱节、一些执法司法环节存在“唯登记论”的形式化审查倾向，导致合法的综合利用行为与非法采矿行为在实务中难以有效甄别。

当前，如何厘清矿产资源综合利用与非法采矿罪的法律边界，破解企业综合利用的刑事风险，探索兼具合法性与实操性的综合利用路径，不仅是矿山企业生产经营的迫切需求，更是推动矿业行业绿色转型、保障《矿产资源法》落地实施的关键议题。

基于此，本文以矿产资源综合利用的合法性为研究核心，从实践困局出发，剖析综合利用与非法采矿罪冲突的深层成因，厘清二者的合法边界与认定标准，进而从制度顶层设计与企业实操合规两个维度探索合法实现路径，以期为化解行业实践矛盾、统一执法司法尺度提供参考，让综合利用政策真正落地生根，推动我国矿业行业向绿色、高效、集约的高质量发展方向迈进。

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引发笔者对综合利用政策和制度展开研究的，是前不久的一则新闻：一家上市公司（简称“Z公司”）突然接到主管部门通知，要求其立即停业整顿，理由是Z公司的《采矿许可证》登记矿种为甲矿，但企业除开采甲矿外，还开采了乙矿，涉嫌非法采矿。

Z公司收到《通知》后倍感委屈，百思不得其解。因为Z公司清楚，采矿证上未登记乙矿种，是因乙矿并非主矿种，仅是共伴生矿种，且品位远低于最低工业品位（指当前技术经济条件下，矿产资源可被工业利用的最低品位标准，低于该标准的矿种通常无单独开采价值），此前一直按固废处理。后来因乙矿种价格上涨，Z公司萌生了变废为宝的想法，随即投入大量资金自主研发，攻破了从废弃尾矿中提取和回收乙矿种的技术。加之国家明确鼓励综合利用，为保障矿产资源科学合理开发、避免资源浪费，Z公司依托“政策鼓励+技术突破+经济可行” 的条件，全面开展乙矿种的综合回收利用工作。

这项工作推进十分顺利，Z公司产能很快达到国内综合回收利用超低品位乙矿种的领先水平，却因一纸停产整顿《通知》陷入巨大困惑：企业响应国家号召投入巨资研发低品位矿种综合利用技术，为何被认定为非法采矿？

笔者看到这则新闻后，也对综合利用制度产生了一系列困惑：到底什么是合法的综合利用？国家对企业实施综合利用的态度是否明确？非法采矿罪的打击对象究竟是什么？Z公司回收利用超低品位乙矿种，属于国家鼓励的综合利用，还是《刑法》打击的非法采矿？矿山企业是否只能开采《采矿许可证》登记的矿种？未登记的矿种一律不能开采？如果Z公司的行为被认定为非法采矿，国家极力提倡的综合利用政策，又该如何在矿山企业中推行？

带着这些困惑和问题，笔者开始了对综合利用制度的探索和研究……

在此之前，笔者从未认真思考过综合利用与非法采矿会产生关联。毕竟，前者是国家鼓励矿山企业开展的工作，本次《矿产资源法》修订更是将其升华为矿山企业的法律责任，综合利用指标未达标还会被处罚；而后者是《刑法》明确打击的行为，一旦实施便会招致刑罚。二者本应毫无交集，如今却紧密捆绑，这一现象背后值得深究。

其实仅从法律条文和相关规范来看，综合利用和非法采矿的边界十分清晰，本应属风马牛不相及的两个概念。我国《刑法》第三百四十三条规定“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

而矿产资源的综合利用，是指在矿产资源开采、选矿、冶炼等过程中，通过先进技术和管理措施，对矿产资源中的有用组分实现最大限度回收利用，减少资源浪费、提高利用效率，同时对采矿、选矿产生的尾矿、废石、废水等进行再加工利用，减少环境污染，实现经济、社会和环境的协调发展。浅显来讲，综合利用就是“吃干榨净”，把采矿权范围内可利用的资源通过“采、选、冶”技术手段全部回收，避免浪费。

一个重点打击无证、超范围采矿的行为，一个鼓励将采矿许可证范围内的资源“吃干榨净”，二者的边界本应十分明确。但实务中，不少企业因践行“吃干榨净”的综合利用政策而遭遇责令停产整顿、罚款、没收违法所得的处罚，甚至被追究刑事责任。

这一乱象并非因《刑法》执行过于严苛，也非国家对综合利用的态度发生变化，而是源于对一份司法解释的理解和适用，这也是问题的核心症结。

2003年5月29日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕9号，以下简称《2003年司法解释》），其第二条第（四）项规定：未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的（共生、伴生矿种除外），属于“未取得采矿许可证”的情形。

该文件后被2016年11月28日最高法、最高检颁布的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号，以下简称《2016年司法解释》）废止，但二者对未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的（共生、伴生矿种除外），属于“未取得采矿许可证”的情形的规定是一致的，仅《2016年司法解释》将表述调整为“超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）”。

简言之，法律禁止超出许可证规定的矿种开采，但开发利用“共生、伴生矿种”不属于非法采矿。这一“除外条款”本为促进资源综合利用而设，却因“共生、伴生矿”概念的专业性与法律定义的缺失，在司法实践中引发重大分歧——同一矿区多矿种开采行为，究竟属于合法的综合利用，还是构成非法采矿罪？

要理解这一司法解释的出台背景，需从国家打击非法采矿的政策导向说起。

计划经济时代和改革开放初期，我国矿产资源开发利用实行计划配置，供需均受严格管控，几乎不存在盗采资源的空间。但随着改革开放深入，市场化改革释放了巨大活力，大量民营冶炼企业涌现，矿产品市场需求激增，而彼时矿产资源仍受严格管控，采矿许可证实行审批制，并非如今的公开招拍挂模式，原料供给侧远无法满足市场需求。

为破解这一困境，国家适度开放了民营资本参与资源开发的通道，多数国有矿山企业也因机制僵化被民营资本收购或改制，我国矿产资源开发步入大开发时代。但矿管制度的滞后，引发了无证开采、大矿小开、超边界开采、盗采等非法采矿乱象。

为遏制这一现象，1997年《刑法》修订时在第三百四十三条确立了“非法采矿罪”的罪名（后续经刑法修正案修正，但核心规定未变），通过刑事追责打击非法采矿。然而，“非法采矿罪”的设立并没有阻挡矿产开发行业带来的巨大的利益诱惑，部分企业和个体，借法律条文的漏洞，采取“形式合规”的手段，通过办理砂石、黏土等低价值第三类矿种的采矿证，违法违规开采有色金属等高价值矿种；或通过大矿小开的方式降低办证权限，继续乱采乱挖。

此类行为导致大量资源浪费和国家税款的流失，却又难以被有效制裁，因此《2003年司法解释》应运而生，专门打击“名为合法实为非法”的采矿行为，将超越采矿权规定矿种采矿的行为视为未取得许可证的行为，同时设置共伴生矿种的除外条款，兼顾资源综合利用。

经过司法解释的细化，似乎前文述及的非法采矿乱象的漏洞给弥补了。但司法解释在弥补非法采矿罪漏洞的同时，也把综合利用政策的路给堵上了。因为实务中界定共伴生矿种是一件比较困难的事情（技术含量较高，非专业人士来界定是不是共伴生矿种，实属困难）。这就出现了文首笔者提到的Z公司的遭遇，在开采甲矿种的同时，利用研发的技术将超低品位的乙矿种综合利用，形式上就已经触及了非法采矿的边界。因为Z公司的采矿许可证上并没有将乙矿种登记为开采矿种，那么就符合《司法解释》“超越采矿权规定的矿种采矿”。唯一能够排除其行为不构成非法采矿罪的要素就是证明其开采的乙矿种属于“共伴生矿种”。但即便最后证明Z公司开采的乙矿种属于共伴生矿种，由此造成的停业损失等也已经对企业造成很严重的损害，企业也会对综合利用产生敬而远之的态度。

而且，这一认定将国家鼓励的综合利用制度推到了非法采矿的边缘，企业稍有不慎就可能被追究刑事责任。试问，有多少企业愿意冒着刑事风险去回收利用低品位矿石？多数企业为保障经营安全，会选择直接放弃综合利用的路径，最终导致国家鼓励的政策被束之高阁，资源浪费问题难以解决，这对于我国资源禀赋并不优渥的国情而言，无疑是一大伤害和损失。

笔者认为从2023年开始，国家相关部委早已注意到这一问题的严重性，并在制度设计层面积极研究解决方案。譬如，由财政部、自然资源部、税务总局联合下发的《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号，以下简称《10号文》），就修改了矿产资源出让收益的征收方式，将之前由事前确定金额并按照采矿权年限分批征收的方式，改为在事后销售环节根据不同矿种确定的税率，按照销售金额征收；另外，《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号，简称《资规4号》）中也规定：同一矿区范围内涉及多个矿种的，应当按经评审备案的矿产资源储量报告的主矿种和共伴生矿种确定申请采矿权的矿区范围，并对共伴生资源进行综合利用；对共伴生资源综合利用有特殊要求的，按有关规定办理。

2024年11月8日，新修订的《矿产资源法》正式颁布，并于2025年7月1日正式实施。为贯彻落实新修订的《矿产资源法》，规范矿业权登记行为，优化矿产资源勘查开采许可管理制度，促进资源合理开发利用，自然资源部公布了《自然资源部关于印发〈矿业权登记管理办法〉的通知（征求意见稿）》《自然资源部关于矿产资源勘查开采许可管理有关事项的通知（征求意见稿）》等两份重磅文件的征求意见稿。

在两份征求意见稿中，矿种登记制度与现行制度相比发生明显变化，首次将共伴生矿种与主矿种一并纳入采矿权及采矿许可证的登记范畴，核心登记信息如下表所示：

这一调整，实际上解决了司法解释落地执行的难点，也为矿业权人提供了明确的合法性保障——共伴生矿种完成登记后，企业开展综合回收利用，便不会再面临被追究非法采矿刑事责任的风险，从制度层面消除了企业的后顾之忧。

此外，笔者认为矿山企业的经营思路也需同步转变。实务中，不少企业触碰非法采矿的红线，并非无意识或非主观故意，而是为了降低成本刻意为之。

在原来的矿业权价款制度和被修改前的出让收益制度（《关于矿产资源权益金制度改革的通知》，财建〔2017〕35号，简称35号文，已被修改），其实从制度设计上是存在缺陷的，这种事前预判预缴的制度下，企业缴纳的价款和出让收益是与企业提交的资源储量报告挂钩的，这无形中就会让企业产生减少资源储量申报的动机，申报储量越少，缴纳的价款和出让收益就越少，企业利润就越丰厚。

对于主矿种企业尚且想隐藏部分储量，对于低品位的共伴生矿种，就更不愿在储量报告中体现。但这种行为，却为企业后续的综合利用埋下了巨大隐患。因为矿产品价格具有周期性波动的属性，企业开发前期认为无价值的低品位矿种，可能后期因价格上涨就具备开发利用价值，而此时再想通过综合利用的政策路径去动用这部分资源，就会涉及需要重新办理各类审批手续的繁琐流程，而且审批周期还比较漫长。等合规流程走完，矿产品价格可能已回落，丧失综合利用的经济条件。

所以，很多企业就会选择直接开展回收利用，认为在自身采矿权范围内的资源利用没有审批就动用，也不是什么大事情。熟不知恰恰这些举动，很多时候就触碰了“开采未登记矿种”的刑事责任红线。

而10号文的颁布实施，从根本上解决了这一问题——文件将矿产资源出让收益从事前的预判征收，调整为销售环节的按率征收。企业缴纳的出让收益与实际销售矿产品的数量、价格挂钩，而不是前期企业自行申报的储量了。这一制度设计实现了国家与企业的双赢：既消除了企业因出让收益问题故意隐藏储量、矿种的动机，也保障了国家税款的足额征收。

既然10号文从根源上解决了企业隐藏矿种、少报储量的问题，且自然资源部拟将共伴生矿种纳入采矿权登记范畴，那么此前为避免企业钻空子、逃避税款，而将“超出采矿许可的矿种开采”纳入非法采矿罪打击范围的司法解释条款，便失去了存在的现实基础。

目前，修改司法解释的时机已经成熟、条件也已具备，笔者认为应尽快取消将该类情形认定为非法采矿罪的构成要件。或者建议最高法、最高检、自然资源部联合出台执法指导意见，明确共伴生矿种的界定标准与综合利用的合法认定流程，为执法司法机关提供统一的操作尺度，避免实务中出现认定偏差。如果现实中确实出现了“超出采矿许可的矿种开采”的情形，可以通过行政处罚手段予以规制，没有必要追究刑事责任。

笔者认为只要该司法解释不修改，企业开展综合利用就始终存在刑事风险，国家鼓励的综合利用政策也无法真正被矿山企业接纳和响应。因此，强烈呼吁尽快修改司法解释中不合时宜的条款，为综合利用制度的有效落地和广泛应用清除法律障碍。

近两年矿产品价格持续上涨，不仅吸引了众多投资者涉足矿产资源领域，也让此前未被利用的低品位矿石具备了经济开发价值。但笔者在此提醒广大矿山企业经营者，当前司法解释尚未修改，综合利用的刑事风险依旧存在，悬在企业头上的法律利剑并未移开。

如果企业在前期资源储量申报环节，就已经刻意隐去了低品位矿种的资源信息，未在储量报告中体现；或是在开采过程中新发现了其他矿种，却也未履行储量备案的程序，就直接开展综合利用，极有可能还是会被认定为非法采矿。

因此，在当前政策与法律的衔接过渡期，企业若想综合回收利用此前未被重视的废弃资源，或是回收利用尾矿库中的低品位矿种，切勿直接开发利用。一定要先咨询专业的矿业律师，或是对矿产资源法律政策熟悉的专家，由专业人士结合企业实际情况设计合法合规的利用路径，确保企业在实现经济效益的同时，守住法律和合规的底线。否则，企业所谓的综合回收利用，不仅会因涉嫌非法采矿导致经营所得被没收，前期的研发、投入付也将诸东流，企业相关责任人还可能被追究刑事责任，得不偿失。

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