矿企历史遗留违法用地 | 如何化解行政处罚和刑事风险？

A企业是一家合规经营的矿山企业。在前期用地过程中，它几乎做对了所有事情：履行了规划查询、可行性论证、用地预审、使用林地审核，甚至完成了村集体民主决策、签署补偿协议并缴纳了全部款项。然而，就在最后一步——办理农用地转用、征收及建设用地审批手续时，因当年农用地转用指标用尽，手续被迫搁置。

此后，该地块一直以“事实占用”状态存在，直至因村民举报被当地自然资源主管部门发函问询。A企业手持当年所有“未完成”的合规努力证明，陷入了“既有错，又似乎情有可原”的被动局面。

本案核心特征：企业主观上追求合规，客观上履行了大量前置程序，最终的违法状态主要源于历史政策与资源限制。

面对此类问询，任何侥幸心理都可能带来严重后果。风险主要来自两方面，且都具有“刚性”：

行政处罚的必然性：根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，凡无法提供合法用地审批手续的图斑，一律认定为违法用地。这是卫片执法技术的刚性结论，几乎没有争辩余地。

刑事风险的临界性：根据《刑法》第三百四十二条，非法占用农用地（含林地、草地等）并造成破坏，面积达到一定标准（如基本农田5亩、一般耕地10亩）即构成犯罪。矿业项目动辄占地数十上百亩，极易触及刑事立案红线。

因此，回函的目标不仅仅是“解释”，更是为了阻断行政违法向刑事犯罪的升级，并争取最有利的行政处罚结果。

对这一问题的解决思路事实上就藏在土地管理法及土地相关管理制度的修订及政策的创新中。我们完全可以按照以下四个步骤构建一个“事实清晰、法律有据、方案可行”的完整防御与化解体系：

第一步：全面梳理事实，建立法律分析的基础“台账”。需要梳理的内容具体包括：

• 土地性质溯源：查明用地行为发生时（依据旧版土地调查数据）和当前（依据“三调”等最新数据）的地类性质。重点确认是否涉及永久基本农田、生态红线等不可逾越的底线。

• 手续档案清查：收集所有历史文件，包括各级批复、补偿协议、付款凭证、规划文件（注意历次调整），证明企业追求合规的持续努力。

• 现场状况确认：精确勘测定界，明确已使用与未使用范围、现状用途、实际破坏程度及已有的复垦修复情况。

• 项目自身属性：确认矿种是否属于国家战略性矿产或当地优势矿种，开采方式（露天/井下）等，这些可能关联不同的用地政策。

第二步：进行法律研判，确认是否存在适用“从旧兼从轻”法律原则：

我国刑法和行政处罚法均秉持“从旧兼从轻”的基本法律原则。对土地违法、违规行为进行处罚时，根据“从旧兼从轻”的基本法律原则，新规定不认为是违法的，依法应当适用新规处理。因此，对于历史遗留的违法用地问题，关键在于论证：根据行为发生后出台的新法规、新政策，该行为是否已具备合法化可能。

长期以来，国家始终积极探索解决矿业用地难的问题，开展了多轮试点与制度革新。当前国家为矿业用地提供的新路径有：

• 针对农用地转用指标不足的问题，可通过复垦修复腾退指标，用以办理用地手续，并允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡；

• 针对建设用地指标不足的问题，可通过集体经营性建设用地入市制度规避建设用地指标问题；

• 针对土地征收欠缺法律依据的问题，可通过集体经营性建设用地入市制度解决，且新修订的矿产资源法明确为战略性矿产资源用地提供了征收依据；

• 用地改革试点及新修订的矿产资源法建立了特定条件下以临时用地方式供地的合法路径。

若企业的用地现状符合上述新路径，就存在通过主张“新规定不认为是违法”或“社会危害性已显著降低”，从而争取不予处罚或从轻、减轻处罚的可能性。

第三步：策略性答复，力争“有理、有据、有力”：

遇到此种情形时，需要清醒的认识到企业向主管部门提交的复函，绝不能是简单的说明，而是一份固定有利法律事实、提供合作解决方案的陈情书。其中至少应当包含如下几个要素：

• 态度：必须表达高度重视、积极配合调查、如实反应情况的诚恳态度；

• 事实陈述：清晰、客观展示相关事实，特别是重点说明“历史原因”和“企业已尽合规努力”的情节；

• 合规出路：系统阐释法律研判结论，向主管部门提供合规解读的出口。此处可以通过“企业陈情书配合法律意见书”的模式，既充分阐述企业的担当与无奈，又深入分析制度困境，为合法处理提供法律与政策依据，实现“情、理、法”的有机结合。

第四步：闭环跟进，实现风险清零：

提交复函并不意味着风险事项的彻底解决。后续仍然需要主动与主管部门保持沟通，确认最终处理结果。同时，除了提交给主管部门的官方答复之外，矿业企业自身也需要制定一份风险化解程序，通过合规内训、风险自查等方式，主动发现问题、暴露问题并主动通过当前合法路径解决问题，直至最终取得合法手续，实现风险彻底“清零”。

历史遗留的违法用地问题，是发展中的问题，也必须在发展中解决。化解这一“历史包袱”，破局关键不在于被动辩解，而在于主动作为。当前，新《矿产资源法》及一系列用地政策创新，正为化解风险提供了清晰的“合规接口”。对企业而言，唯一出路是：主动梳理历史事实，积极沟通呈现方案，高效利用新政策将“历史包袱”转化为“合规资产”。这不仅是规避风险的盾牌，更是企业迈向可持续、高质量发展必须完成的进阶。