青海首例：未履行民主程序，草原承包合同被人民法院认定无效

本案争议源于草原补贴程序中核查到，原承包户主将其名下属于村集体所有的草场中的一部分，在未经民主程序的前提下，原村委会与村民签订《草原承包经营合同》，后由县级人民政府颁发了草原承包经营权证。

多年后，新一届村委会以该承包合同未经村民会议民主决策程序为由，向法院提起诉讼，要求确认合同无效。承包人则认为，其草场来源于家庭内部分割，并非村委会重新发包，且已实际经营多年，村委会从未提出异议，应认定合同有效。

一审、二审及再审法院经审理后，均一致认定案涉草原属于村集体所有。人民法院认为，将集体所有的草原进行承包，必须严格遵守《中华人民共和国农村土地承包法》规定的法定程序。该法第二十条明确规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。同时，《中华人民共和国草原法》第十三条亦明确规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。本案中，村委会在未召开村“两委”会、村民大会或村民代表会议的情况下，直接与承包人签订承包合同，实质性违反了法律关于民主议定程序的强制性规定。

本案历经一审、二审及再审审查，最终维持原判，清晰传递了司法审判对农村集体资产处置程序合法性的严格要求：

（一）集体所有权性质不容模糊。农村和城市郊区的土地、草原，除法律规定属于国有的外，属于集体所有。任何组织或个人不得通过私下协议、家庭分割等方式，规避集体决策，侵占或不当处置集体资产。

（二）民主议定程序是“硬杠杠”。涉及集体土地、草原等重大资产的承包、租赁、处置等事项，必须依法召开集体经济组织成员会议或村民代表会议讨论决定。省略或规避该程序，将直接导致相关民事行为无效。

（三）历史因素不必然豁免程序。即便合同签订时间较早，或涉及家庭分户等历史原因，也不能替代或豁免法律规定的民主决策程序。程序的缺失，不会因时间经过或实际占有而自动补正。

本案为村委会规范履职和村民维护权益均敲响了警钟。

对村民委员会等集体经济组织管理方的建议：

（一）牢固树立程序意识：在处理集体土地、草场、林地等资产发包、流转、处置事宜时，必须将履行民主决策程序置于首位，确保会议召开合法、决议记录完整、过程公开透明。

（二）审慎对待历史遗留问题：对以往可能存在程序瑕疵的承包合同，应主动排查、评估法律风险，依法通过民主程序予以规范或纠正，避免日后引发群体性纠纷或造成集体资产流失。

（三）加强法律法规的培训：组织村干部学习《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规，明确自身权限与职责边界，提升依法管理集体资产的能力。

对承包方/村民的建议：

（一）签约前核实程序履行情况：在与村委会签订涉及集体资产的合同时，有权要求对方提供已经过合法民主决策程序（如村民会议决议记录）的证明，并将其作为合同附件。

（二）关注集体决策动态：作为集体成员，积极参与村民会议，行使表决权，对集体资产的处置进行有效监督。

（三）保留相关证据：妥善保管承包合同、缴费凭证、经营投入证明等所有相关文件，以备发生争议时维护自身合法权益。若对程序合法性存疑，可及时咨询专业法律人士。