“矿合法、地不合法” | 矿业用地的历史顽疾与合规之道

2025年11月5日，自然资源部与国家林草局联合通报了本年度三季度发现的14个违法违规典型问题，其中多起涉及矿山企业违法用地，回顾此前一季度、二季度及2024年度自然资源领域违法违规问题，矿业企业违法用地的案例屡见不鲜。

然而，公开通报仅是冰山一角。笔者在Alpha数据库中以“全文：非法占用农用地罪”和“标题：矿业”为关键词进行检索，结果显示相关刑事案例高达423份。这意味着不考虑自然人犯罪，仅以单位犯罪处理的矿业企业涉及非法占用农用地罪的公开案例就高达423份。更早的数据同样触目惊心：原国土资源部2011年的调查显示，全国违法采矿用地宗数占比44.8%，面积占比43.0%；东北某省曾出现“以租代征”比例高达83.9%的情况；中原某省亦有57.4%的矿业用地未办理任何手续¹。

矿业活动分为勘查和采矿两大阶段，矿业用地相应划分为地质勘查用地和采矿用地两种类型。由于我国《土地管理法》自1986年颁布实施以来就允许地质勘查以临时用地方式用地，因此勘查阶段通常不涉及非法用地的问题。矿业企业的违法用地现象集中爆发在采矿阶段。这也衍生出实践之中普遍、频繁发生的“矿合法、地不合法”的制度性矛盾。采矿用地作为矿业领域法律风险高发地，长期困扰矿山企业健康发展。

在笔者看来，采矿用地违法频发的根源，在于历史上“征转供用”作为唯一合法路径的供地模式，与矿业用地实际存在严重的脱节。

我国的土地管理从权属上可以划分为国有土地和集体所有土地，在2019年土地管理法修订前，法律禁止农民集体所有土地直接用于非农建设。因此，在此之前，建设项目如使用集体土地，必须依法办理土地征收手续，将土地转为国有后，方可向建设单位供应。

而根据我国《宪法》与《土地管理法》的规定，唯有基于“公共利益”的需要，才能合法启动土地征收程序。然而，“公共利益”这一概念本身较为抽象，除宪法与土地管理法中的原则性规定外，我国法律并未对其作出明确界定。矿产资源开发利用通常具有较强的经营性特征，除由政府组织实施的能源项目以外的其他矿业项目用地难以被直接解释为符合公共利益目的，这也导致长期以来采矿项目在办理土地征收时，面临缺乏明确法律依据的现实困境。直到2024年修订的新《矿产资源法》在第三十四条首次规定“开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收”，这是当前因矿业企业采矿用地征收矿产资源的唯一依据。

同时，我国实行严格的土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。法律始终严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量，并对耕地实行特殊保护。我国历次修订的《土地管理法》均未对矿业用地作出专门规定，而是将其纳入建设用地范畴进行统一管理。鉴于矿山项目（尤其是露天开采类项目）多位于农牧区，常涉及占用集体所有的林地、草地等农用地，因此，在1998年《土地管理法》修订后确立的土地用途管制制度框架下，矿山企业如需合法使用土地，必须履行严格的农用地转用审批程序。

因此，在2019年《土地管理法》修订之前，完全合法合规的采矿用地只有一种取得路径——即严格办理农用地转用和征地手续。但在实践操作中，抛开用地贵、耗时长等因素，普遍出现的一种情况是矿业企业主观上愿意积极推进办理用地手续，但实际实施过程中因矿山用地与现行规划不符、建设用地指标匮乏等原因，无法顺利取得用地批复。特别是在新《矿产资源法》颁布和实施之前，实践中矿业用地矛盾十分突出且普遍。其原因在于：

第一，法律概念层面。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》将采矿用地作为“工矿用地”下的二级地类，界定为：“指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地”。而从矿山企业的实际用地需求和审批管理角度出发，采矿用地除生产用地、排土（石）用地、尾矿堆放用地之外，至少还应包括设施用地，如为矿业开采活动提供服务的工业厂房等生产配套设施、生活配套设施和交通设施用地等。与矿山企业用地需求相比，我国现有法律法规及相关规范性文件中对矿业用地、特别是采矿用地概念外延的规定不够清晰、范围过窄，导致矿业用地实际审批管理工作的法律依据不充分、用地需求难保障。

第二，制度建设层面。我国《矿产资源法》和《土地管理法》均未针对矿业用地设立专项制度规范，导致实践中形成“二元分立”的管理模式：企业取得矿业权后，不能同步取得地表土地的使用权，需要另行办理矿业用地手续。而矿业用地涉及自然资源、林草、环保等多个部门，审批流程复杂，部门间要求不一致，实际操作中经常出现互为前置、审批脱节等问题，导致项目落地缓慢。这也是自然资源部在自然资源管理制度改革中力推“净矿出让”制度的核心原因。

第三，规划层面。矿业用地需依托矿产资源分布确定，矿产资源的赋存直接决定了矿业用地的区域和位置，具有唯一性，布局和区位一般而言不可调整。但矿产资源同时具有深埋地下、位置隐蔽的特性，这也使得国土空间规划在制定时，客观上难以提前精准定位采矿用地范围和规模，因此规划编制时必然无法充分考虑矿产资源分布。这就导致矿业用地选址常因无规划而无法落地。而申请调整规划就需要对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改规划难度大、耗时长，客观上也造成了采矿用地难保障的困境。

第四，建设用地指标层面。我国的土地用途管制对建设用地实行总量控制，对农用地转为建设用地有着严格的控制指标，并且不同地区所获得的指标还有所不同。即便顺利调整国土空间规划，在规划层层下达之后，农用地转建设用地的指标数量十分有限。而矿业用地规模通常偏大，在满足军事、基础设施（交通、水利、通信、邮政等）、公共事业（科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护）等用地需求后，往往指标无法满足采矿用地需求。

第五，征收依据层面。如前所述，《矿产资源法》修订之前采矿用地不属于法定的征收情形，这就导致即便完成了规划调整并取得了建设用地指标，在推进征收程序时也会面临法律依据不足的障碍。

以上因素共同导致了实践中采矿用地供应难的客观现状，也迫使不少矿业企业只能采用“以租代征”的方式取得采矿用地，保障生产经营。地方政府在面对制度红线与企业实际需求时，也往往采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，默许企业的行为。

制度的修订并非朝夕之功。如何在严格保护耕地，确保全国范围内土地管理不失控失序的前提下合理保障采矿用地，不是一个简单的课题。国家层面也始终在积极开展制度探索与创新。

为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地管理制度改革，原国土资源部于2005年启动了采矿用地方式改革试点，先后在广西、山西、内蒙古等地开展以临时用地方式供地的改革。试点矿山企业不需征转使用土地，以临时用地方式使用土地，按时复垦还地即可。当然，试点有严格的范围限制，不得随意扩大。

2019年修订的《土地管理法》第六十三条增设了集体经营性土地入市制度，规定经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可以将依法登记的集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

同年，自然资源部在浙江、广西、湖北等地矿产资源制度改革探索的基础上，正式启动“净矿出让”改革制度，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）明确将“净矿”出让确定为本次矿产资源管理改革的目标和方向。此次改革的矛头直指矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，保障矿业权人在竞得矿业权后不再受土地、林地、地面附着物及固定资产等权益制约，同时矿区范围不在自然保护区、生态红线等范围内，竞得人按规定能够及时办理矿权证，并能顺利开展勘查开采工作的矿业权。

2022年11月18日，在前期改革试点的基础上，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），提出建立采矿新增用地与复垦修复存量采矿用地挂钩机制，即矿山企业采矿用地需求可以通过复垦修复其在本省内依法取得的采矿用地或历史遗留废弃采矿用地腾退的指标得到保障，一定程度上拓宽了矿业用地取得的途径。由于在前期试点中，大多数试点矿山无法在规定时间内完成复垦还地，因此暂未将临时用地方式供应采矿用地纳入到保障措施之列。此外，202号通知在《土地管理法》的基础上进一步规定，矿产资源开采确需征收土地，但不符合法定可以征收情形的，可以在办理农用地转用审批手续后按照《土地管理法》规定通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式保障采矿用地合理需求。

更进一步，新《矿产资源法》在第三十四条首次对矿业用地作出了专门规定：

①要求将矿业用地纳入到编制国土空间规划的考量范围；

②明确矿业权人可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式取得矿业用地；

③规定开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收；

④在法律层面扩大了临时用地范围，除了勘查矿产资源可以使用临时用地外，首次明确露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件；

⑤明确了勘查开采矿产资源的用地期限，最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。

此外，《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十二条也明确了矿业用地的定义与范围：“矿业用地包括勘查用地和采矿用地。勘查用地包括地质勘查作业，以及为满足地质勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等临时使用的土地。采矿用地包括采掘矿产资源等采矿作业，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等临时或者永久使用的土地。”条例四十六条则授权省、自治区、直辖市通过地方性法规将属于本地区优势矿产的矿产资源纳入临时用地范畴。尽管条例最终版仍未发布实施，但征求意见稿体现出的精神切实破解了广义上的采矿用地审批依据不充分的客观难题。

以上探索无疑是在现有制度体系下，对采矿用地供应方式进行的重大突破。

应当看到，尽管采矿用地保障不足的问题尚未完全解决，但国家层面一直在积极推动制度探索与改革。对矿业企业而言，在追求生产发展的同时，也必须清醒认识到，制度的完善意味着监管的趋严。在新的用地制度框架下，企业必须彻底摒弃侥幸心理，高度重视用地合规。否则，将面临每平方米100至1000元的高额罚款，直至被追究“非法占用农用地罪”的刑事责任。

当前，企业合法取得采矿用地存在如下三种路径：