土地权属争议处理指南：行政机关行政裁决全流程解析

《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。”

据上述规定，土地权属争议是指个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的土地所有权或者使用权争议。

1.土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。依据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号），土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。

2.权属清楚无争议，因承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议的。参照广东省《汕头市土地权属争议行政裁决程序第十九条：“当事人申请土地权属争议行政裁决，有下列情形之一的，不予受理：......（二）权属清楚无争议，因承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议的”；

3.权属清楚无争议，因侵权行为发生争议的。参照广东省《汕头市土地权属争议行政裁决程序第十九条：“当事人申请土地权属争议行政裁决，有下列情形之一的，不予受理：......（三）权属清楚无争议，因侵权行为发生争议”；

4.行政区域边界争议案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理：......(二)行政区域边界争议案件”；

5.土地违法案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理：......(三)土地违法案件”;

6.农村土地承包经营权争议案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理：......(四)农村土地承包经营权争议案件”；

依据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，土地权属争议并非人民法院受案范围，如果争议主体起诉，存在被法院裁定驳回起诉的风险。

依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定及《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》第五、六、七、八条的规定，向有关自然资源行政主管部门提出调查处理申请。据此，关于土地所有权和使用权的争议，申请人应当申请政府裁决或向县级以上自然资源行政主管部门提出调查处理申请，并最终经政府裁决。行政裁决是提起行政复议、行政诉讼的前置程序。

同时，协商解决权属争议将贯穿整个争议解决全过程。依据《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，申请人向自然资源行政主管部门提出调查处理申请的，自然资源行政主管部门应当负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
 

如申请人对政府作出的处理决定不服，或人民政府在法律规定的期限内未作出处理决定，或申请人对上一级人民政府作出的行政复议决定不服，申请人可以在法定期限内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，生效的法院裁判文书作为土地确权及办理权属登记的依据。

根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”之规定，同时参照《山西省行政裁决程序规定》第七条之规定，申请行政裁决应当同时符合下列条件：

1.申请人与申请事项有直接利害关系；

2.有明确的被申请人；

3.有具体的请求、事实和理由；

4.属于行政裁决范围；

5.属于收到申请的裁决机关职权范围。

根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条：当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：(一)申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；(二)请求的事项、事实和理由；(三)证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。”之规定，同时参照《山西省行政裁决程序规定》第八条之规定，申请人申请行政裁决应当提交以下资料：

（一）申请书

申请书应当载明下列内容：

1.申请人和被申请人的基本情况；

2.申请请求和所依据的事实、理由；

3.相关证据的目录或者名称；

4.申请人本人签名按指印或者单位盖章；

5.申请日期；

6.裁决机关认为有必要并已告知的其他内容。

（二）证据材料

证据材料可以包括但不限于以下的一项或多项：

1.县级以上人民政府核发的不动产权属证明材料；

2.县级以上人民政府及其主管部门依法批准征收、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；

3.乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；

4.土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；

5.生效的人民政府的调解书、行政裁决；

6.人民法院的裁定书、判决书、调解书；

7.当事人之间依法达成的有关土地权属协议书；

8.履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界限协议书等地籍调查成果；

9.法律规定可以作为证据的其他文件、资料。

根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十六条及第二十八条等规定，行政裁决应当履行以下程序：

（一）西安市长安区细柳街道办事处义井寨村村委会、义井寨村第一村民小组诉长安区人民政府土地确权案（（2016）最高法行申1373号）

事实清楚是行政行为的前提，其标准是证据确凿充分。本案中，被告关于争议土地确权的处理决定也应如此。但是，有关行政工作人员在确权过程中，事实认定能力有所欠缺，没有组织双方当事人对土地调查资料进行质证、认证和听证，也未提交证据证明其曾到过现场调查、了解情况，未查验历史证书、文件，核实土地历史演变情况，导致争议土地的位置和面积不清。以法律为准绳要求行政机关在有关文书中指明所适用的法律条款，而本案中被告所作的处理决定没有引用相关的法律法规条文，故应当依法判决撤销该行政行为。当然，撤销行政行为并不意味着原告获得了该土地的所有权，而是又回到了争议状态，被告应当重新依法调查取证，准确适用法律，妥善解决争议。

（二）广西壮族自治区博白县龙潭镇兴华村牛路头队、广西壮族自治区博白县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书（（2019）最高法行申3021号）

《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

（三）义乌市城西街道里界村村民委员会、义乌市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）纠纷案（（2017）最高法行申4848号）

根据争议土地的历史演变及实际使用情况，义乌市政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定将争议土地确权归贾伯塘村集体所有并无不当。里界村委会虽称对争议土地主张过权利，但至今仍不能提供相应证据予以证明。对历史形成的土地权属争议应当本着尊重历史、面向现实的态度，尊重政府的专业判断权，义乌市根据相关规定作出义政发（2015）67号《义乌市人民政府关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》并无不当。

（四）定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组、定边县盐场堡镇周台子村第八村民小组资源行政管理：土地行政管理（土地）纠纷案（（2020）最高法行申14656号）

定边县政府具有对案涉土地作出权属争议处理决定的法定职责；同时，定边县政府在处理案涉土地纠纷时，召集争议各方现场确认争议地名称、位置、四至、面积及现状，依据各方参与形成的勘测笔录制作现场勘测图，各方当事人均签字确认；依据两次《定边县滩羊场地界协议》《草原划管协议》、定政发（1982）111号文件、《土地权属界线协议书》、承包合同、林权证、证人证言、证明等证据，经调查了解争议地管理、使用现状，在组织调解未果后，作出被诉处理决定并无不当。

（五）侯真、谷成林资源行政管理：土地行政管理（土地）纠纷案（（2019）最高法行申11291号）

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。法释（2003）5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述批复，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。本案中，谷权赞与田东县医药公司发生土地权属争议，田东县医药公司申请确权。田东县政府作出的12号处理决定，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。