矿政新规|树人律师关于《中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）》提出修改建议

自然资源部2025年3月17日公布《自然资源部关于<中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）>公开征求意见的公告》（以下简称“《征求意见稿》”），并公开征求意见。结合律师实务经验及对法律法规的理解，现提出修改建议如下：

建议一：《征求意见稿》第九条

原规定：

出让矿业权的自然资源主管部门（以下称矿业权出让部门）应当会同有关部门对拟出让的矿业权区块进行核查，确保拟出让的矿业权区块不在生态保护红线、永久基本农田保护红线、自然保护地、军事禁区、文物保护等勘查开采禁止区域内。

矿业权出让合同签订后，因出让方过错导致矿业权人的勘查开采区块位于前款规定的勘查开采禁止区域内，无法进行勘查开采的，矿业权人有权解除合同。

建议修改为：

出让矿业权的自然资源主管部门（以下称矿业权出让部门）应当会同有关部门对拟出让的矿业权区块进行核查，确保拟出让的矿业权区块不在生态保护红线、永久基本农田保护红线、自然保护地、军事禁区、文物保护等勘查开采禁止区域内。

矿业权出让合同签订后，因矿业权出让部门原因导致矿业权人的勘查开采区块位于前款规定的勘查开采禁止区域内，无法进行勘查开采的，矿业权人有权解除合同，并要求矿业权出让部门赔偿损失。

修改理由：

出让方在该条第一款中已有简称“矿业权出让部门”，统一称为矿业权出让部门为宜。

矿产权出让部门负有确保拟出让矿业权区块不在勘查开采禁止区域内的义务，矿业权人因上述原因解除合同，不应当以矿业权出让部门有过错为前提，同时出让部门应当承担赔偿责任。

建议二：《征求意见稿》第十五条

原规定：

探矿权人享有下列权利：

（一）在登记的勘查区域内排他性勘查有关矿产资源；……（七）法律、法规规定的其他权利。

建议修改为：

探矿权人享有下列权利：

（一）在登记的勘查区域内排他性勘查以及与他人合作勘查有关矿产资源；……（七）依法抵押、对外转让登记的探矿权；

（八）法律、法规规定的其他权利。

修改理由：

1. 关于探矿权人有权抵押探矿权

根据《中华人民共和国民法典》第三百二十三条和第三百二十九条规定，探矿权作为用益物权受法律保护，探矿权人依法享有占有、使用和收益矿产资源的权利。《中华人民共和国民法典》第三百九十五条和第三百九十九条规定了可以抵押和不得抵押的财产范围，探矿权作为用益物权的一种，并非法律、行政法规规定不得抵押的其他财产，因而可以在其上设定抵押权。

同时，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（法释〔2020〕17号）第十五条也明确规定，当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》第67条抵押权纠纷中明确规定了“探矿权抵押权纠纷”。

早在2000年，原国土资源部《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》第三条即明确规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。第六条第三款规定，矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。第五十五条至第五十八条更是对矿业权抵押作出了细化。

尽管存在上述规定，但实践中却罕见探矿权抵押，相关的主管部门并不办理探矿权抵押登记或备案业务，即便当事人签订了抵押合同，但也无法办理探矿权抵押登记，因而抵押合同无法发生物权效力，抵押权无法设立，使得抵押权人的权利落空。如在（2018）川01民终3492号案中，法院认为，抵押权人要求抵押人继续履行，旨在实现探矿权取得抵押登记，但根据抵押人和抵押权人一致意见，相关主管部门并不对探矿权办理抵押登记，也即是说，无论抵押人和抵押权人如何努力，案涉探矿权都不可能办理抵押登记，抵押权人此时要求抵押人继续履行，无异于竹篮打水，其结果只能是无功而返，还会造成资源浪费。并最终驳回了抵押权人的诉讼请求。在（2020）陕03民终72号案中，陕西省国土资源厅勘查处的书面答复意见指出其从未办理过探矿权抵押备案业务，法院认为抵押合同有效，但因未办理抵押登记而不发生物权效力。

《中华人民共和国矿产资源法（2024修订）》第二十二条和第二十七条明确规定了矿业权可以抵押，且经依法登记发生效力。如果《征求意见稿》第十五条不能从权利层面认可探矿权人的抵押权，那么前述关于矿业权可以抵押的法律规定实际上就被束之高阁，各地自然资源主管部门也很难突破传统做法，进行探矿权抵押登记业务，探矿权抵押权人的权利也无法获得保护。因此，建议《征求意见稿》第十五条进行修改，认可探矿权人的抵押权，从根本上解决上述问题。

2. 关于探矿权人有权对外转让探矿权和与他人合作勘查矿产资源

《中华人民共和国矿产资源法（2024修订）》第二十二条和第二十七条明确规定了矿业权可以转让，经依法登记发生效力。《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》第三条也明确规定矿业权人依法对矿业权享有处分权。第六条规定矿业权人可以依照规定采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。第三十六条规定，矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。

探矿权作为用益物权，依法可以转让，而矿产资源法以及《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》都认可了探矿权人有转让探矿权的权利，合作勘查是转让的表现形式之一，因此建议在《征求意见稿》中对这一权利进行重申，保持法律规定的延续性和一致性。

综上，允许探矿权的抵押、转让和合作勘查矿产资源符合探矿权用益物权的属性，不仅能够实现探矿权的有效流转，同时也是对既往规定的承继，不违背现行法律法规的规定，同时在实践中也有着广泛而普遍的现实需求，建议《征求意见稿》对此予以回应。

建议三：《征求意见稿》第十七条第一款第（一）项

原规定：

在登记的开采区域内，排他性开采有关矿产资源，获得并销售采出的矿产品；

建议修改为：

在登记的开采区域内，排他性开采有关矿产资源，获得并销售采出的矿产品以及矿山基建期产生的副产矿产品；

修改理由：

矿山基建期内可产生少量可利用的副产矿产品，但对于能否在基建期内销售副产矿产品，目前并没有明确的法律规定，仅个别地方政府部门要求需在矿区内划定区域临时堆存，但未规定是否能够销售，因此实践中做法不统一且存在极大的不确定性。

《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第十六条规定，探矿权人享有自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。《征求意见稿》第十五条也规定探矿权人有权获得并销售勘查中按照批准的勘查方案施工回收的矿产品。

矿山基建期是探矿的下一阶段，在探矿阶段内尚且允许销售回收的矿产品，举重以明轻，建议允许基建期内销售副产矿产品，以有效解决基建期内副产矿产品销售存在的不确定性问题，为广大矿业权人提供明确的指引，避免违法违规情形的发生。

建议四：《征求意见稿》第十七条第一款第（六）项

原规定：

（六）法律、法规规定的其他权利。

建议修改为：

（六）依法抵押、转让、出租以及发包登记的采矿权；

（七）法律、法规规定的其他权利。

修改理由：

1. 关于采矿权人有权抵押、转让登记的采矿权

同前述建议一修改理由，采矿权是用益物权，在法律法规已经明确采矿权可以抵押和转让的情况下，《征求意见稿》认可采矿权人享有抵押和转让登记的采矿权的权利，是对现行法律法规的延续，也是发挥采矿权用益物权属性和功能的应有之义。

2. 关于采矿权人有权出租、发包登记的采矿权

从权利属性来看，采矿权出租和发包作为矿业权流转的交易模式，是采矿权用益物权属性的重要体现，采矿权人作为用益物权人有依法处分采矿权的权利和自由。采矿权人在不转移采矿权权属的情况下将采矿权的部分权能让渡给他人使用，自己获取一定的收益，承租人和承包人有限制地行使采矿权并不具有天然的违法性。

从现实来看，出租、发包普遍存在于采矿权经营管理实践中，两者的共同点在于出租人和发包人均不放弃采矿权这一用益物权，只是将自己享有的部分权能让渡给承租人、承包人使用或经营管理，并在租赁、承包期满后依约将采矿权收回，是采矿权有效的流转方式之一。采矿权租赁和承包在保持采矿权主体不变的基础上，按照采矿权和矿山经营权分离的原则，以合同的形式约定出租人、发包人和承租人、承包人的权利义务。这两种形式丰富了矿产资源开采利用的方式和途径，有利于合同双方当事人优势互补，缓解矿产资源勘查、开采过程中存在的融资、技术等实际困难，对促进矿产资源经济效用的最大化和社会的发展进步，具有积极意义。

尽管实践中存在以出租、发包名义擅自转让采矿权的行为，但不宜因此否认采矿权人出租和发包采矿权的权利，如果确实违反法律法规的强制性规定，则应当对合同效力给予否定评价。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第十二条规定，当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。

因此，建议《征求意见稿》进行修改，认可采矿权人享有抵押、对外转让、出租以及发包登记的采矿权的权利。

建议五：《征求意见稿》第二十条

原规定：

探矿权人探明可供开采矿产资源的，应当编制矿产资源储量报告，将探矿权转为采矿权。原矿业权出让部门应当与该探矿权人签订采矿权出让合同，并办理采矿权登记。

建议修改为：探矿权人探明可供开采矿产资源的，应当编制矿产资源储量报告，将探矿权转为采矿权。原矿业权出让部门应当与该探矿权人签订采矿权出让合同，并办理采矿权登记，探矿权人无需与其他主体竞争。

修改理由：

原条款就探转采，规定了原矿业权出让部门“应当与探矿权人签订采矿权出让合同”，包含了探转采时，探矿权人可通过协议出让方式取得采矿权的意思表示，仅对矿业权出让部门设定了义务，建议从探矿权人享有权益的角度出发，进一步明确，探矿权人无需与其他主体竞争，以利于探矿权人权利主张。 

建议六：《征求意见稿》第二十二条第一款第（一）项

原规定：

（一）以协议出让方式取得矿业权，且持有矿业权不满五年的；

建议修改为：

（一）以协议出让方式取得矿业权，且持有矿业权不满五年的，但母公司与全资子公司之间、符合勘查或开采主体资质条件申请人之间的转让变更不受此限；

修改理由：

《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）第一条第（二）款第1项规定，以协议方式取得的探矿权申请变更主体，应当持有探矿权满5年。母公司与全资子公司之间、符合勘查主体资质条件申请人之间的转让变更可不受5年限制。第（五）款第3项规定，以协议方式取得的采矿权申请变更主体，应当持有采矿权满5年。母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间的转让变更可不受5年限制。

这一规定的合理性有三：

第一，法律主体关联性与控制权实质未变更。母子公司在法律上虽为独立法人，但实质上属于同一控制下的内部主体，矿业权在母子公司之间的转让本质上是企业集团内部资源整合或架构调整，不涉及控制权转移或市场主体变更，因此无需通过“5年持有期”来防范投机性交易。这一规定尊重了公司法中“母子公司人格独立但控制权统一”的法律属性，避免因形式要件限制企业正常经营需求。同时，能够极大地便利母公司异地取得矿权后在矿权所在地设立项目公司从事矿产资源开发业务。

第二，资质合规性保障了矿业权行使能力。明确“符合开采主体资质条件的申请人”作为转让对象，意味着转让双方均已通过法定资质审查（如《地质勘查资质管理条例》要求的技术、资金、人员等条件）。资质合规性本身已确保受让人具备持续勘查开采能力，无需额外通过“时间限制”来验证其履约能力。此时，5年限制的核心目的（防止无资质主体通过短期转让获取矿业权）已通过资质审查实现，重复设置时间门槛缺乏必要性。

第三，符合矿业权管理的市场化改革方向。对于内部重组或合规主体间的转让，取消时间限制符合“简政放权”原则，避免行政干预对企业正常经营的过度束缚，体现了“用资质审查替代时间管制”的现代监管逻辑。

根据《中华人民共和国立法法（2023修正）》第一百零三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《征求意见稿》和《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》由自然资源部制定，但《征求意见稿》作为新的规定，并未承继《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》的规定。根据从新原则，应当适用《征求意见稿》的规定，从而将母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间的转让变更可不受5年限制的规定推翻。

综上，建议补充母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间的转让变更可不受5年限制的规定。

建议七：《征求意见稿》第二十二条第一款第（二）项

原规定：

（二）司法机关已经查封的；

建议修改为：

删除或修改为“（二）司法机关已经查封的，但矿业权人提供了担保的不受此限；”

修改理由：

《中华人民共和国民法典》第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。可见，出卖人可以转让没有处分权的标的物。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（2020修正）》（法释〔2020〕21号）第二十四条第一款规定，被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。因此，财产被查封期间，被执行人对财产的转移、设定权利负担等行为并不被禁止，仅仅是在效力方面不能对抗申请执行人。

矿业权人涉诉后矿业权可能被采取保全或执行措施，然而矿业权的价值与保全或执行标的之间往往存在巨大的差距，不排除申请执行人出于恶意查封了矿业权，并拖延诉讼影响矿业权人的正常生产经营和交易的可能性。同时，大多数情况下，申请执行人的目的在于实现金钱债权，而非取得矿业权本身，转让矿业权使得矿业权的交换价值得以实现，更有利于维护申请执行人的权益。

建议《征求意见稿》删除这一条，或参考《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（2020修正）》第二十八条的规定，补充关于矿业权人提供担保的要求，在矿业权人提供担保的情况下，允许其转让矿业权。

建议八：《征求意见稿》第二十五条

原规定：

矿业权期限届满前，因国防安全、生态环境保护、国家产业政策变化等公共利益需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权。

建议修改为：

矿业权期限届满前，因国防安全、生态环境保护、国家产业政策变化等公共利益需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权。

依法收回矿业权，原矿业权出让部门应当依据矿业权价值评估相关标准给予矿业权人公平、合理的补偿。

修改理由：

矿业权收回，必然涉及矿业权人损失的补偿或赔偿责任，建议明确退出补偿的原则，及承担补偿责任的主体。

建议九：《征求意见稿》第三十八条第一款

原规定：

国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门制定矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率的最低指标要求和一般指标要求。新建矿山不得低于国务院自然资源主管部门和有关部门确定的一般指标要求。

建议修改为：

国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门制定矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率的最低指标要求和一般指标要求。新建矿山不得低于国务院自然资源主管部门和国务院有关部门确定的最低指标要求。

修改理由：

新建矿山的矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率不得低于一般指标要求，对于一些复杂矿床，可能需要前期投入大量资金用于技术研发或引进先进设备，增加了前期建设成本和技术难度，对于中小矿山而言意味着巨大的资金和技术方面的压力。

有关部门前缺乏定语可能造成歧义，导致层级较低的有关部门确定不合理的指标要求，对矿业经营造成不当干预。

建议十：《征求意见稿》第四十六条第一款

原规定：

露天开采战略性矿产资源的采掘场所以及为堆放采出的矿石、废石、废渣等需要使用土地的，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。

建议修改为：

露天开采战略性矿产资源的采矿用地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。

修改理由：

1.在《征求意见稿》第四十二条已经明确列举了采矿用地范围的情况下，建议对露天开采战略性矿产资源的临时用地政策范围扩大至全部的采矿用地，以更好解决露天开采战略性矿产资源的采矿用地难题，为战略性矿产资源的开采提供更多政策支持。

2.非露天开采，也存在临时用地需求，建议实施细则中予以考虑，并作出相应规定。

建议十一：《征求意见稿》第五十一条

原规定：

建设项目压覆矿产资源，对矿业权人的勘查开采活动造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并可以依据矿业权价值评估相关标准给予矿业权人公平、合理的补偿。

建议修改为：

建设项目压覆矿产资源，对矿业权人的勘查开采活动造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并可以依据矿业权市场价值评估相关标准给予矿业权人公平、合理的补偿，并对矿业权人遭受的其他财产损失一并给予补偿。

修改理由：

《中华人民共和国民法典》第二百三十八条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿，也可以依法请求承担其他民事责任。第一千一百八十四条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。矿产资源被压覆，实际上就是建设单位侵害了矿业权人的矿业权，建设单位应当给予合理补偿。在计算合理补偿的数额时，可以参考《中华人民共和国民法典》关于侵权责任赔偿的规定，对矿业权的市场价值进行评估。强调对矿业权的市场价值进行评估能够借助市场对矿产资源的价值状况进行充分的了解和掌握，提供矿业权的合理定价基础，使矿业权人和建设单位在公平的价格下进行协商和补偿，保障双方的经济利益。同时还能够作为解决纠纷的重要参考依据，为法院提供客观公正的证据，以实现公正裁判。

建设项目压覆矿产资源，不仅会使得矿业权人无法进行勘查开采，还可能使得矿业权人前期的投入，因此矿产资源被压覆后，矿业权人所遭受的损失并不局限于矿业权灭失本身，还包括其他财产损失，对此应当由建设单位一并给予补偿，否则对矿业权人就是一种不当的利益减损。

建议补充对矿业权人遭受的其他财产损失一并给予补偿的相关规定，以对矿业权人的不当利益减损进行救济。

建议十二：《征求意见稿》第七十五条

原规定：

 本条例自    年  月  日起施行。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》同时废止。

建议修改为：

本条例自    年  月  日起施行。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》同时废止。《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》与本条例规定不一致的，按照本条例执行。

修改理由：

鉴于实施条例内容未对探矿权、采矿权登记、转让具体实施时涉及事项及问题作出详细规定，建议在该条例施行之日，《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》暂不废止，并进行修订，避免相关管理办法废止后，出现政策真空。

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2025年4月9日