新矿法变化亮点之矿业权登记与勘查开采许可分离

作者：张楠

一、旧矿法下的困境 SHUREN LAWYER/

矿业权的性质较为复杂，虽然《民法典》与《矿产资源法》均明确其为用益物权，具有私法属性。但权利人在行使矿业权的过程中，又不可避免地影响矿产资源国家所有权、相邻关系人环境权益等国家或他人利益。为防止其他关联利益遭受侵害，国家不得不出面监管。如此造就了矿业权兼具民事物权属性和行政许可特性。

针对行政许可的特性，除了旧矿法第十三条以及第十六条明确了勘察许可证和采矿许可证需要前置审批许可的要求外，更有《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号）进一步规定了勘查许可证、采矿许可证申请审批的条件和程序和登记办理。矿业权的行政许可从明确要求到实际审批履行程序都具有具体的规定。

针对民事物权属性，1986年《民法通则》明确国家保护合法的采矿权。2000年国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）明确“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权”。2007年《物权法》“用益物权编”中规定，依法取得的探矿权、采矿权等权利受法律的保护。2020年《民法典》同样规定：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。上述法律法规规定明确了矿业权的物权属性。虽然在私法不断变迁的过程中，矿业权的物权属性部分也越来越得到重视，但在新矿法颁布之前没有专门规定矿业权物权登记制度。实践中，主管部门向矿业权人颁发的证书在作为行政许可证的同时，也将其作为物权证书。

这让勘查许可证和开采许可证作为权利表彰，带有财产权登记与行政许可的双重属性。但物权与行政许可在获得程序上的差异以及物权与行政许可性质上的差异会导致矿业权人在行使矿业权的过程中产生诸多不便。笔者在此简单列举两个弊端。

• 第一是矿业权取得与行政许可取得的时间节点间隔较大，但明确矿业权人已获得矿业权的凭证却以行政许可证书为准。这就导致了在未取得行政许可期间，矿业权无法得到法律层面的保护。

• 第二是针对部分违法的矿山开采行为，行政处罚通常是不予办理或吊销勘查许可证、开采许可证。如此不单单是取消了行政许可事项，还会导致矿业权的灭失。但行政违法行为是否达到了行政机关需要对具有私权性质的权利进行处分的程度，其实有待商榷，因此存在处罚过当的可能。

关于不能将物权与行政许可一视同仁的观点，在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部采矿许可证纠纷再审案中进行了明确。最高院认为：“采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使采矿产资源权利的法律凭证，但并非唯一法律文件。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。”

二、新法的突破与挑战SHUREN LAWYER/

《中华人民共和国矿产资源法》（2024修订）第二十二条规定：“设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。

矿业权变更、转让、抵押和消灭的，应当依法办理登记。

矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。

矿业权登记的具体办法由国务院自然资源主管部门制定。”

《中华人民共和国矿产资源法》（2024修订）第三十三条规定：“矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当编制勘查、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。”

此次新矿法的修改将矿业权与行政许可的取得做了明确区分。针对矿业权，同《民法典物权编》对于不动产权的规定类似。明确矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。“矿业权证书”是合法拥有矿业权的凭证。新矿法第三十三条更是以“矿业权人取得矿业权后”的前后顺序强调了“两权”的分离。矿业权的公法性与私法性得以有效分离，为矿业权的行使提供了清晰的法律框架。

但我们应当关注的不仅仅是法条规定的分离，更重要的是法条背后实际执行过程中的对整个登记管理程序的重新梳理。物权与行政许可的分离，也衍生出权利期限是否一致、权利是否可以分离等各类问题。

例如，新矿法明确探矿权的期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次期限为五年。但新矿法对于勘查/开采许可证的期限则未有明确规定。许可证的期限是和矿业权证期限保持一致，还是基于行政管理需要另作规定？再比如，采矿权人是否可以将矿产资源开采生产委托给第三人，受托人以自身名义办理采矿许可证。如果允许的话，又会衍生出如果采矿权被抵押，采矿许可证持有人是可以继续开采生产还是会受到约束等等一系列问题。

这些尚待解决的问题不仅需要有法律法规明确规定，更需要规定在顺应矿业权市场化与确保矿产资源合规开采之间把握尺度，保持平衡。待国务院进一步出台登记条例、操作指引等配套政策后，矿业权登记制度的实际成效将更加清晰。
 

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