《国有建设用地使用权出让合同》争议的性质，行政？ 民事？
引言
《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“《出让合同》”）的纠纷性质一直存在争议，主要存在两种观点。一种观点认为《出让合同》是民事合同，涉及纠纷处理应当属于民事诉讼受案范围；另一种观点认为《出让合同》属于典型的行政协议，引发的纠纷应当通过行政诉讼的途径解决。而且，根据当前审判实践，《出让合同》纠纷无论是作为民事案件还是行政案件，均有最高院案例支撑。
观点一：《出让合同》属于民事合同
（2020）最高法行申13827号
法官观点：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围，并未将国有土地使用权出让合同包含在内。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为案由进行规定。故案涉《国有建设用地使用权出让合同》不属于行政协议，其应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范予以调整。二审法院认定案涉《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议错误，本院予以纠正。
2020年12月，最高人民法院发布《民事案件案由规定》并于2021年1月1日施行，其中第86个案由为“建设用地使用权合同纠纷”，下设“建设用地使用权出让合同纠纷”和“建设用地使用权转让合同纠纷”两个案由。同时，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）》（法释【2020】17号）关于出让合同的定性，也坚持了上述《民事案件案由规定》即《出让合同》纠纷属民事纠纷。
观点二：《出让合同》属于行政协议
（2020）最高法行申11753号
法院观点：依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。
2018年3月30日，最高人民法院行政审判庭庭长到第一巡回法庭调研，组织召开巡回区行政审判工作座谈会，对巡回区内四级法院贯彻实施新行政诉讼法及司法解释中的疑难问题进行汇总并形成意见。6月8日，第一巡回法庭组织座谈会，对意见进行讨论，形成《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》，其中第22条对于“国有土地使用权出让协议是否属于行政协议，相关行为引发的争议，应当通过民事诉讼，还是行政诉讼解决”的问题最高院第一巡回法庭的答复意见为：国有土地出让合同属于典型的行政协议，因为签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当通过行政诉讼的途径解决。
此外，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）项：“（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；”之规定，国有自然资源使用权出让协议作为行政协议应当通过行政诉讼途径解决。
综上，对于《出让合同》引发的纠纷究竟适用民事救济途径还是通过行政救济途径解决的问题，理论界和实践中存在着较大的争议，从而出现时而是民事案件、时而是行政案件的情况。但是我国司法救济方式中民事诉讼程序与行政诉讼程序存在着较大的区别，走何种程序、特别是何种诉讼程序，对于当事人的救济和法律责任影响极大。
目前《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效，该司法解释将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理，且行政诉讼法和相关行政诉讼的司法解释中也尚未明确国有土地出让合同属于行政诉讼的受案范围，故笔者认为《出让合同》应当属于民事诉讼受案范围，但是在司法实践中，我们应区分具体情形，根据争议的具体情况和当事人的意愿来决定救济途径。
作者简介
密珊，主要从事政府法律服务、地方性法规立法工作、行政机关重大决策风险评估、规范性文件起草、行政执法合规、案卷评查、行政复议、行政诉讼等工作。现为门源县政府、青海省无线电管理办公室、青海师范大学、果洛州医疗保障局、果洛州税务局等政府、机关担任法律顾问。
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