如何判断协议有偿收回造成闲置的国有建设用地使用权是否合法
由于国家对土地实行严格的管理，同时政府也希望通过国有建设用地使用权有偿收回的方式来对闲置的国有建设用地使用权进行盘活，以促进城市建设的健康发展。但是，由于国有建设用地使用权有偿收回方面缺乏详尽的法律规定，大量国有建设用地使用权有偿收回案件中，“政府或其职能机关的收回行为被确认违法的情形”也十分常见。
为此，本所律师经分析相关法律规定和司法判例，对国有建设用地使用权有偿收回的法律规定、适用情形、程序、裁判规则等进行梳理，供所用参考。
01造成闲置的国有建设用地使用权有偿收回的法律规定
《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回国有建设用地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
《闲置土地处置办法》第十二条第一款第四项规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。”
根据上述法律规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，应当按照国有建设用地使用权出让合同约定、国家有关规定以及土地使用权出让金等费用确定总价款；超过出让合同约定使用权出让金等费用确定总价款后十二个月内未动工开发、未按合同约定、国家有关规定或者土地使用权出让金等费用确定总价款不足百分之五十时，可无偿收回，但是对于因政府原因造成土地闲置的，可以协议有偿收回国有建设用地使用权。
02国有建设用地使用权有偿收回的适用情形
国有建设用地使用权有偿收回制度是一项重要的土地管理制度，也是我国土地管理制度的重要内容。
在我国现有的国有建设用地使用权有偿收回制度中，除了无偿收回和因公共利益需要提前收回两种情形外，还有两种情形适用有偿收回：一是因企业破产或被政府实施城市规划等原因造成土地闲置；二是因政府供应土地的方式和时间不符合约定要求，导致土地使用者无法按照合同约定的期限和条件开发建设。上述两种情形均适用有偿收回。
03协议有偿收回程序
协议有偿收回国有建设用地使用权的程序，应当依照法律法规有关规定执行。其程序包括：
1 拟收回国有建设用地使用权人提出申请；
2 市、县国土资源主管部门对拟收回的国有建设用地使用权进行调查、认定，并形成调查报告；
3 有偿收回国有建设用地使用权，应当与拟收回人签订《土地使用权有偿收回协议》；
4 签订《土地使用权有偿收回协议》后，按照规定支付国有建设用地使用权有偿收回的费用；
5 签订《国有建设用地使用权有偿收回合同》，并向原土地使用权人送达。
04协议有偿收回纠纷的主要裁判规则
（一）土地闲置超过一年未开发，经国土资源行政主管部门认定为闲置土地的，土地使用权人是否获得补偿。
（二）协议有偿收回国有建设用地使用权须是否满足以下条件：
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因政府原因造成土地闲置；
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未依法申请办理相关用地手续；
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未动工开发满一年。
作者简介
汪海翔，青海树人律师事务所主办律师，主要从事立法项目、行政规范性文件审查、行政执法事项审查评查、行政复议、行政诉讼等政府法律服务。常年为各政府机关提供法律服务，现为城北区政府、青海省医疗保障局、西宁市生态环境局、门源县医疗保障局等政府、机关法律顾问。
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