游必有“方”——风景名胜区旅游建设项目用地相关规定
前两篇讲述了有关旅游建设用地类型与取得程序，而其中作为自然景观、人文景观较为集中的风景名胜区，一直以来是由国家统一管理、严格保护的旅游区域，多为国家特有且珍稀的不可再生资源。因此，旅游企业在建设开发风景名胜区旅游项目时，在符合我们前述所讲旅游用地取得的一般性规定的基础上，还需着重注意有关风景名胜区的特殊规定。
注：本篇仅探讨风景名胜区旅游建设项目用地相关制度，不对其他审批、基建、环保、品宣等环节做评析。
一、风景名胜区概述及设立意义
风景名胜区作为自然景观与人文景观的整合区域，能够反映出整个自然生态的发展变化过程与人文历史的演变进程，使得前来旅游、观赏的人们在获得内心通透愉悦的同时，也能体会到自然状态与历史原貌，不论是对经济发展建设，还是对历史文化教育均具有非凡的意义。
旅游企业作为发展国家旅游业的社会中坚力量，不但背负着促进旅游业经济发展的社会重任，而且承担着对历史与现代文化教育、自然景观保护的历史责任。因此，对于涵括自然景观与人文景观的风景名胜区域，旅游企业更加有责任也有义务合法合规的进行建设运营。
二、风景名胜区旅游项目建设用地的相关规定
（一）需符合旅游用地规划
根据前篇对旅游用地取得的土地类型、取得方式及程序的讲述，旅游企业若要取得风景名胜区域的旅游用地，首先以建设用地为主，同时还要避免用地涉及生态保护区域红线、永久基本农田及耕地等非经营性用地；其次要符合当地有关政府部门的规划编制，在旅游规划的范畴内将取得的土地用作旅游开发。
（二）需符合风景名胜区规划管理
在我国，旅游企业在取得旅游用地后，应当符合旅游项目所在地有关政府部门的旅游规划编制，作为风景名胜区的旅游用地，还需要符合有关风景名胜区的规划管理。而风景名胜区在有关政府部门编制规划前，还需要由有关部门申请设立，主要包括国家级风景名胜区与省级风景名胜区。
虽然自然资源部于2023年3月23日发布的《关于加强国土空间详细规划工作的通知》中有关风景名胜区详细规划的要求与现存《风景名胜区条例》的详细规划存在模糊不清的现象，但旅游企业开发建设旅游项目时，仍需依照当地政府部门对风景名胜区规划的调整确定用地范围。
（三）风景名胜区用地的取得方式
目前我国对于风景名胜区本着以有效保护、合理利用为原则，禁止将风景名胜区域内的自然资源与人文资源出让给任何单位或个人经营的。但对于风景名胜区域内属于建设用地或经过农用地转用手续后，更改为建设用地的，旅游企业可以按照建设用地出让的方式取得土地使用权用作旅游开发；属于集体建设用地的，旅游企业可以与相关集体进行协商，通过承包、出让等方式取得集体建设用地使用权，从而在风景名胜区内依照风景名胜区的总体与详细规划开发建设旅游项目。
三、风景名胜区进行旅游开发的用地限制
（一）禁止性要求
风景名胜区域内的用地一般系国家或省内重点保护的人文资源和自然资源，受到严格保护，不得随意改变或破坏。而由于风景名胜区存在众多自然野生景观、历史文化景观等，旅游企业在风景名胜区内开发旅游项目的，除旅游用地的取得限制外，还需要格外注意有关风景名胜区域内的限制要求，主要包括：
（二）经批准可开发建设的项目
由于对风景名胜区的特殊严格保护，国家还建立了风景名胜区管理机构对风景名胜区域内的各项资源进行管控及保护。旅游企业经相关取地程序取得风景名胜区内的土地使用权用作旅游建设，除需遵照上述禁止性要求外，还需要符合相应的审批或核准流程，才能从事相应的旅游建设项目，具体为：
四、律师建议
旅游企业在旅游建设选址阶段将风景名胜区纳入开发计划，无论是对经济效益的获取还是对自然与人文资源的保护，均具有相应的经济意义与教育宣传意义。故，建议旅游企业在风景名胜区开展旅游项目开发时，严格依照相关政府部门编制的风景名胜区规划及相关用地开发禁止、限制性规定，做好取得风景名胜区用地的内部决策与外部审批程序，合法合规开展旅游项目建设工作。
作者介绍
董文楠，树人律师事务所主办律师。致力于公司法人治理、国资监管、融资担保、旅游企业法律风险防控等方面的法律业务。先后参与青海省投资集团有限公司破产重整、青海机电国有控股有限公司法务内审、盐湖股份职工持股规范、青海省西海煤炭开发有限责任公司混改、青海省工程咨询中心审计整改、青海省胜利宾馆有限公司改革脱困、青海省国有经营性资产集中统一监管等多个专项法律服务。
张智齐，树人律师事务所西宁常法中心律师助理，主要从事公司治理、企业合规、风险规避、企业产权重组等法律业务，现为青海省青海湖旅游发展集团有限公司、青海省旅游投资集团股份有限公司、青海金泰融资担保有限公司、青海省胜利宾馆有限公司等多家企业提供常年法律服务。
*声明：本文观点仅作为交流讨论目的，不可视为树人律师事务所正式法律意见或建议。如您有任何法律问题或需要法律服务，欢迎与本所联系。
