浅析行政协议解除相关问题
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《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》将请求判决解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，并对行政相对人申请解除行政协议在法定条件下予以支持。本文将浅析行政协议解除的类型以及重点解析行政相对人作为违约方申请解除行政协议的适用情形。
一、行政协议定义及解除的分类
1.行政协议的定义
行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
2.行政协议解除类型
（1）行政机关行使单方解除权
行政协议的单方解除权是指行政主体为了满足公共利益的需要或者实现行政管理目标,在符合一定条件的情况下,在法律法规的支持下单方面作出变更、解除的决定,并将该决定通知行政协议相对人的权利。行政协议是由行政主体与行政协议相对方双方基于合意设立的,之所以赋予行政主体单方解除权是基于公共利益的考量。行政协议的单方解除权是行政主体独具特色的特殊权力,不受相对方意志控制,仅由行政主体单方行为就可达到解除行政协议的效力。行政优益权的设立是为了弥补我国行政诉讼中不允许“官告民”的情况而设立。固然行政主体不能没有原则和前提随便利用该行政特权,必须在符合法律规定的条件下行使。
（2）行政相对人申请解除
此种情况下共分为两种情况。第一种情况为行政机关作为违约方，行政相对人申请解除行政协议并申请行政机关赔偿相关损失；另一种情况为行政相对人作为违约方，申请解除行政协议，并承担相关违约责任。
二、法律规定
1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条
在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；
（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；
（三）请求判决确认行政协议的效力；
（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；
（五）请求判决撤销、解除行政协议；
（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；
（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。
2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条
在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。
被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条
原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。
4.《民法典》第五百六十五条【合同解除程序】
当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除；通知载明债务人在一定期限内不履行债务则合同自动解除，债务人在该期限内未履行债务的，合同自通知载明的期限届满时解除。对方对解除合同有异议的，任何一方当事人均可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除行为的效力。
当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。
三、解除行政协议的相关适用问题
1.行政机关单方解除协议程序，可以依照法律规定，也可以按照协议约定，区分实益在于相对人提起诉讼的途径有所区别，具体表现为：
（１）如果法律规定了行政机关单方解除协议的情形和程序，行政机关可以基于行政优益权作出单方解除协议的行政行为。相对人对此不服，可以提出行政诉讼，此系行政行为之诉。
（２）如果法律未规定行政机关单方解除协议的情形和程序，享有法定或者约定解除权的行政机关此时并无行使行政优益权之必要，可依照民法典合同编的规定或者协议的约定采取相应措施，履行解除通知程序并注意除斥期间，避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务的变动。享有法定或者约定解除权的行政机关通知相对人解除协议的，通知到达相对人时协议即告解除。相对人对此有异议的，可以请求人民法院确认行政机关解除协议的效力。
2.相对人作为违约方起诉解除协议，属于行使诉权，违约方并不享有单方解除合同的权利。行政协议亦如此。如果作为违约方的相对人不存在恶意违约情形，继续履行协议对相对人显失公平，行政机关拒绝解除协议违反诚实信用原则，且解除协议不致损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益时，为适当衡平双方当事人利益，人民法院可以允许违约方解除协议，以赔偿损失代替继续履行。在双务协议中，若协议双方均存在违约行为，人民法院则应根据协议义务分配情况、协议履行程度以及各方违约因素综合判断。人民法院判决解除协议的，违约方本应承担的违约责任不能因解除协议而减少或者免除。
此处需要注意的是，与民事合同主体签订合同系为实现自身利益不同，行政机关订立协议乃为实现公共利益或者行政管理目标。基于此，如果行政机关违约，约定解除条件成就或出现法定解除情形，此时相对人并不能径行单方面解除协议，而是需向法院提起协议解除之诉，由法院判断解除条件是否成就或者具备，同时综合衡量协议解除的法律效果与社会效果，最后判决是否解除协议。
3.关于协议外利害关系人能否诉请解除协议问题，行政协议的解除是专属行政协议当事人的权利。行政协议当事人之外的利害关系人无权提出解除协议，此点与协议的无效、可撤销不同，后者允许协议外利害关系人提出。
四、结语
行政协议作为最为特殊的、不同于一般民事合同的协议类型，不论是对于行政机关或行政相对人，对于其因不可抗力等各种因素无法继续履行行政协议的，需要知晓其解除的条件及适用范围，以最大范围保护自身权益。行政相对人作为违约方因自身原因无法继续履行行政协议，且解除协议不致损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益时，人民法院对于其申请解除行政协议的请求可以允许违约方解除协议。此外，当涉及破产等可能涉及特殊法时，还应当综合特殊法相关规定进行判断。
作者介绍
周绍雯律师，主要从事规范性文件合法性审查、立法项目等政府法律服务项目。为青海省住房与城乡建设厅、青海省林业和草原局、中国人民银行西宁中心支行等政府机关提供日常法律服务。曾参与《青海省生态环境保护条例》《青海省枸杞产业促进条例》等立法项目。目前正在从事立法专项工作以及省林草局、省住建厅等常年客户的常年法律服务工作。
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