最高人民法院2021年再审行政诉讼案件大数据分析报告

2021年1月1日-2021年12月31日

Alpha案例库
 

案由：行政

法院：最高人民法院

审理程序：再审

当事人不包含：知识产权局

文书数量：1685份

检索时间：2022年4月11日

2010年11月，最高院发布的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法发〔2010〕48号）明确人民法院的生效裁判文书可以在互联网公布，2013年修改实施的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2013〕26号）将“人民法院的生效裁判文书可以在互联网公布”修改为“人民法院的生效裁判文书应当在互联网公布”，2016年修改实施的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2016〕19号）进一步明确，人民法院作出的刑事、民事、行政判决书及裁定书等裁判文书应当在互联网公布。因此，本报告的案例从2016起算，2016年至今，最高院公布的再审行政诉讼裁判文书的数量变化趋势如下：

如上图所示2016年至2019年以来最高院再审行政诉讼案件的数量明显呈上升趋势，年增长率分别为107.67%、22.68%、29.09%；2019年和2020年两年期间，裁判文书数量较为稳定，但到2021年最高院再审行政诉讼案件的数量明显呈下降趋势，同比上一年度下降86.75%，仅为1685件，这是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）自2015年修订实施以来的首次大幅下降。

根据上述数据分析，2016年至2019年，行政诉讼再审文书数量连续四年大幅增长，经历了一个快速上升期。笔者认为，这主要是由于2015年5月1日施行《行政诉讼法》将立案审查制改为立案登记制，一定程度上解决了过去行政诉讼立案难的突出问题，随之而来的是2016年、2017年全国范围内行政诉讼案件量猛增。但同时，由于社会公众对2015年修订的《行政诉讼法》不熟悉，导致了人民法院向社会公众依法作出驳回起诉、不予立案裁定书的数量井喷，进而导致社会公众对不予立案、驳回起诉的裁定不服申请最高院再审行政诉讼案件数量的急剧增加。2019年和2020年两年期间，裁判文书数量较为稳定。

2021年较之2020年，最高院再审行政诉讼案件的数量呈明显下降趋势，笔者认为，可能基于以下四方面因素影响：第一，由于2021年07月15日施行的新《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）规定“首违不罚”“主观无过错不予处罚”等更大程度保护行政相对人权利的规定，行政相对人提起诉讼的案件减少，从而间接性影响再审案件数量下降；第二，各级行政机关依法行政水平提升，如“三项制度”严格落实到位，在执法过程中就已充分保障行政相对人知情权、表达权、监督权；第三，各级行政机关积极响应国家关于推行政府法律顾问制度的号召，推行法律顾问制度的精神，通过招聘法律顾问等措施提高各级行政机关依法履职的能力和水平，做到了依法履职不缺位、不越位、不错位；第四，2020年7月1日正式实施《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，该规定明确行政机关负责人出庭应诉制度，这一具有鲜明中国特色的诉讼制度在实质性化解行政争议、提升行政机关依法行政意识等方面发挥了重要的作用，促使行政机关提高自身依法执政、依法行政、依法管理的能力水平，继而行政诉讼案件数量也随之。此外，除前述主要因素外，也不排除因法院内部案件管理要求，案件没有公布等其他因素的影响。

经分析，2021年最高院再审行政诉讼案件数量共计1685件，其中涉案行政机关所在地诉讼案件数量位居前十省份的涉案数量共计982件，占全部案件数量的比例为58.07%。山东省以144件再审行政诉讼案件位居第一，争议焦点主要集中在行政征收方面。在本所此前发布的《2020年度最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中最高院再审诉讼案件数量位居第一的是河南省，行政争议主要也集中在行政征收方面。由此看来，最高院再审行政诉讼案件数量与行政征收案件数量呈正相关，行政征收案件数量最多的省份，亦可能是最高院再审行政诉讼案件数量最多的省份。

通过上述全国人口分布图、全国GDP分布图，以及2018至2021年期间最高院再审行政诉讼案件地域分布图可以看出，自2018至2021年最高院再审行政诉讼案件均分布于山东、河南、江苏、浙江、贵州、广西等全国人口数量较多的省份或GDP较高地区。笔者认为，最高院再审行政争议与人口数量和经济发展水平密切相关，经济和人口数量比较发达地区发生行政争议的概率更大，最高院再审行政诉讼的案件数量也更多。

经分析，2021年度在1685份裁判文书中，最高院再审行政诉讼案件判决书数量仅为94份，占比6%；裁定书数量高达1591份，占比94%。判决书比例较低，由此可以看出，获得实体审理的再审行政诉讼案件比例较低，但相较于2020年判决书占比1.7%，2021年判决书比例有一定提升。

1、笔者以不同的裁判文书类型及其裁判结果作为标准，对2021年最高院再审行政诉讼案件进行了详细分析。其中：1589份裁定书载明的裁判结果包括裁定驳回再审申请、裁定提审、裁定准许申请人撤回再审申请、裁定指令受理（审理）、裁定指令再审、裁定发回重审、裁定维持，不同类型的具体数量分布如下：

经分析，与2019年、2020年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中最高院再审行政诉讼案件裁定结果数量相比，裁定提审占比下降幅度较大，而裁定准许撤回再审申请有所上涨。

2、经对94份行政判决书进行分析，其载明的最终判决结果包括撤销判决、维持原判，结果分布如下：

经分析，最高院通过撤销判决、维持判决的裁判结果对申请人再审行政诉讼案件进行再审时的改判率为14.89%，较上一年度下降5倍左右。

经分析，2021年最高院再审行政诉讼案件数量共计1685件，对其涉及的行政行为类型进行分析后发现，其中175份裁判文书系申请人对一审、二审人民法院作出的不予立案、驳回起诉裁定不服申请再审等程序性审查的裁判文书，剔除此部分裁判文书后，剩余1522份裁判文书均涉及实体性裁判结果。按照涉诉行政行为类型数量排名，位居前五名的涉诉行政行为类型分别是不履行法定职责、行政赔偿、行政征收、行政补偿和行政协议。2021年最高院再审行政诉讼案件涉诉行政行为类型除图中所列的主要涉诉行政行为类型外，还包括：行政许可、行政处罚、行政登记等行政行为。

2021年最高院再审行政诉讼案件中的主要涉诉行政行为类型的数据与此前本所发布的2019年、2020年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中涉及的主要涉诉行政行为类型的数据相比，行政征收、政府信息公开、行政强制依然是最高院再审行政诉讼案件的主要涉诉行政行为。相较于2020年，涉诉行政行为类型中不履行法定职责、行政赔偿的占比增幅较大，政府信息公开的占比有所下降。

（1）经分析，最高院再审行政诉讼案件中的申请人包括自然人、法人组织、村民委员会（村民小组）等其他组织以及行政机关。通过上图可以看出，申请人主要以自然人为主。自然人申请再审案件数量占全部案件数量的93.82%，主要争议事由为：对行政机关作出的房屋征收征收补偿决定不服、对行政复议决定不服、对不履行法定职责不服、对行政赔偿不服以及对不履行行政协议不服。

经分析，最高院再审行政诉讼案件中被申请人包括国家部委、县级以上人民政府、园区管委会、政府职能部门、镇政府（街道办）、新疆生产建设兵团、派出所以及村民委员会（村民小组）。通过上图可以看出，被申请人主要以县级以上人民政府为主，县级以上人民政府作为被申请人的案件数量占全部案件数量的92.58%。

经分析，省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）政府（不包含乡镇政府及街道办）单独作为被申请人的裁判文书共计358份，县级以上人民政府（不包含乡镇政府及街道办）涉诉裁判文书数量的22.95%。单独作为被申请人的县级以上人民政府中，根据被诉频率的高低，排序依次为：县（区）政府、市（州）政府、省（自治区、直辖市）政府。其中：县（区）政府单独为被申请人的裁判文书共计193份，占比为12.38%；市（州）政府为被申请人的裁判文书共计144份，占比为9.23%；省（自治区、直辖市）政府为被申请人的裁判文书共计21份，占比为1.35%。

经分析，省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）政府及其职能部门作为共同被申请人涉诉的裁判文书共计1202份，县级以上人民政府及其职能部门共同作为被申请人的案件中，根据被诉频率的高低，排序依次为：县（区）政府及其职能部门、市（州）政府及其职能部门、省（自治区、直辖市）政府及其职能部门。其中：县（区）政府及其职能部门共同作为被申请人的裁判文书共计625份，占比为52%；市（州）政府及其职能部门共同作为被申请人的裁判文书共计491份，占比为41%；省（自治区、直辖市）政府及其职能部门共同作为被申请人的裁判文书共计86份，占比为7%。

2021年度最高院再审行政诉讼案件共计1685件，在排除再审申请人不服人民法院不予立案、驳回起诉的裁定申请再审案件的裁判文书后，有明确争议焦点的裁定文书有611份，对其争议焦点具体分析如下：

根据上图分析，再审案件程序性争议焦点主要包括：当事人的起诉是否符合法定起诉条件、被告主体是否适格、当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围、当事人的起诉是否超过法定期限、是否属于重复起诉等五个主要再审案件程序性争议焦点，具体分析如下：

最高院审理再审行政诉讼案件时，判断行政案件是否符合法定条件的首要标准为审查是否存在可诉的行政行为。《行政诉讼法》第一章总则中第六条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为，可诉的行政行为应满足以下要件：第一，行为主体是行政机关。第二，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成了影响。在确定了存在可诉的行政行为之后，审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。除了首要标准外其他起诉条件根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及有关司法解释的规定，提起行政诉讼需要符合起诉人与被诉行政行为具有利害关系、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖等起诉条件。对不符合起诉条件的，人民法院应裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉，无需对行政行为合法性进行审查。

行政相对人并不是对所有的行政行为都可以向法院提起行政诉讼，行政诉讼受案范围并不能仅以《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》的规定内容进行判断，还需要结合法律、行政法规的规定。以（2020）最高法行申11753号辽宁省葫芦岛市自然资源局、葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司资源行政管理：其他（资源）再审审查与审判监督行政裁定书为例，“依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同）是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。”可以发现，对于认定是否属于行政诉讼受案范围的判断不能仅以《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》的规定内容进行判断，还需要结合法律、行政法规的规定作出判断。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条的规定，超过法定起诉期限，已经立案的，应当驳回起诉，因此是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，一审人民法院应当依职权进行，无须等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。以（2021）最高法行申2950号李琴爱、浙江省人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书为例，“本院经审查认为：根据《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，可以认定再审申请人自2017年6月起即“《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》张贴后”知道案涉建设用地审批意见书内容。据此，再审申请人因不服案涉建设用地审批意见书于2019年7月提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。一审裁定驳回再审申请人的起诉，二审裁定驳回其上诉，并无不当。”可以发现，对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

当事人相同及诉讼标的相同是易于理解的两个要件，相对而言诉讼请求则难以把握，因为当事人可能会通过变换诉讼请求的情况，以证明不构成重复起诉。因此在认定是否属于重复起诉的过程中，不能仅通过诉讼请求的文字表述判断，须从案件的当事人、诉讼标的（法律关系）、诉讼请求等方面是否相同进行综合性考量和实质性判断，后诉与前诉的请求是否存在关联、能否包含、本质上是否属于一类，以准确认定后诉与前诉请求实质是否相同，继而准确判断是否构成重复起诉。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。以（2021）最高法行申2994号《周元良、浙江省衢州市柯城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》为例，“本院经审查认为：根据一、二审查明的事实，案涉强制拆除行为是由姜家山乡政府组织实施，且再审申请人提供的证据不足以证明柯城区政府有实施被诉强制行为的事实，也不能证明姜家山乡政府实施的强制行为系受柯城区政府的委托。且经过一审释明，再审申请人仍然坚持对柯城区政府的起诉。因此，一审裁定驳回再审申请人对柯城区政府的起诉，并无不当。二审维持一审裁定，亦无不当。再审申请人提出的再审理由尚不足以否定原生效裁判，其再审请求本院不予支持。”可以发现，在立案后错列被告的应当首先告知原告，原告拒绝变更的应当裁定驳回起诉。

为进一步探究，笔者整理出了被诉机关行政行为是否合法、补偿决定是否合法、行政复议申请是否符合受理条件、行政机关是否依法履行职责等四个主要再审案件实体性争议焦点，并分别进行如下分析：

在最高院行政诉讼再审案件中，实体性审查的核心就集中在被诉行政机关的行政行为是否合法。《行政诉讼法》第六条、第四十三条第二款及第七十条的规定，人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。

以（2021）最高法行再1号刘彩丽、广东省英德市人民政府再审行政判决书为例，“英德市人社局依法受理工伤申请后，向建安公司发出英人社工举〔2017〕23号《工伤认定举证通知书》，要求其在规定期限内举证。建安公司也向英德市人社局提交了书面答辩意见，故不存在未听取建安公司意见的情形。虽然英德市人社局在《视同工亡认定书》中误将责任主体表述为建安公司英德市公司，但事后已经更正为建安公司，且此也未影响建安公司行使其陈述、申辩权利。英德市人社局还依照法定程序派员到施工现场进行现场勘查、询问了证人，并收集了相关证据材料，符合法定程序。此外，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，对此原一、二审判决已作充分阐释，本院予以认可，不再赘述。”从上述判决书可知审查行政行为具体包含如下几个方面：

经过检索2021年最高院再审行政诉讼案例，针对复核评估、复核鉴定问题。笔者发现由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，可以向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，可以向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。以（2020）最高法行申11121号李昌梁、山东省济南市天桥区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书为例，“涉案评估报告送达了被征收人，且载明了被征收人的异议权利。因其怠于行使复核评估、复核鉴定的权利直到诉讼程序才提出异议的，原审不予支持并无不当。涉案评估报告系由依法确定的具有相应资质的评估机构作出，被征收人在收到该评估报告后未申请复核、鉴定，视为认可涉案评估报告，且无证据证明该评估报告对涉案房屋的价值评估程序违法或者评估结果明显不当，故涉案评估报告可以作为被诉补偿决定的依据。”从裁定书可知，评估报告作为补偿决定最主要的组成部分其是否能够作为被诉补偿决定的依据可以说直接决定了被诉补偿决定是否合法。同时，怠于行使复核评估、复核鉴定的权利直到诉讼程序才提出异议的，视为认可涉案评估报告。

在依法保障当事人复议申请权和起诉权的同时，亦应规范其行使复议申请权和起诉权。当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。以（2021）最高法行申1213号陈连平、陈松清再审审查与审判监督行政裁定书为例“申请人对于行政机关依据《信访条例》规定作出的处理行为不服，而提出行政复议申请，属于由信访事项引发，明显不属于行政复议受理范围的事项，行政复议机关作出不予受理申请等类似决定的，不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回陈连平、陈松清的起诉，二审法院予以维持，均无不当。”从上述裁定书可知，行政诉讼过程中行政复议申请是否符合受理条件的认定，不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复议或者诉讼。

合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。以王恩兰、安徽省无为市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2020）最高法行申9613号为例“本院经审查认为，王恩兰以无为市政府为被申请人，向芜湖市政府申请行政复议，请求为其办理村土地被征收后相应的社保并补齐缺失部分。参照《安徵省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政[2005]63号）精神，该地区依法可享受失地农民保障的应为不具备基本生产生活条件或人均耕地不足0.3亩失去全部或大部分农用地的农业人口。从无为市福渡镇人民政府及无为市福渡镇石碑村村民委员会共同出具的《证明》看，王恩兰承包的1.3亩耕地未被依法征收征用，其不符合办理被征地农民社会保障的条件。同时，办理被征地农民社会保障需遵循法定程序，王恩兰在尚未履行相应程序的情况下，径行申请行政复议，要求复议机关责令无为市政府为其办理社保，不符合规定。无为市政府不为其办理失地农民保障并无不当，不能认定未依法履行职责。”从上述判例可知，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面方式向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。