“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，我国发展仍然处于重要战略机遇期。制造强国、科技强国、数字中国等国家战略在城市群、都市圈、交通网、新基建、新能源等建设领域将形成新的增长极和增长点，基础设施投融资领域和行业或将迎来提质增效、转型升级的宝贵窗口期。与此同时，伴随着《政府投资条例》出台以及PPP等投资项目监管日趋规范，对政府、社会资本等各方参与实施基础设施投融资项目，提出了更新的行业标准和更高的合规要求。本文就基础设施建设项目PPP模式的项目参与主体——社会资本方的适格性做以下简析。
一、国有企业作为社会资本的要求及风险
（一）法律风险事件/描述
根据《PPP项目合同指南（试行）》的规定，依法设立且有效存续、具有法人资格的国有企业可以作为社会资本的适格主体，但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。同时，财金﹝2014﹞113号文第2条也规定，PPP项目社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
但是，根据国办发﹝2015﹞42号文相关规定，要鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。因此，不具有融资平台属性的国有企业或者融资平台控股的国有企业属于适格的参与主体，可以作为社会资本方参与本辖区内的PPP项目；亦可作为社会资本方参与非本辖区内的PPP项目。
（二）影响后果
1.市本级国企参与PPP项目的优势
与地方政府关系更密切，能够降低交易成本，项目落地率更高，项目推进更顺利，且作为市本级国企更加注重公共利益的维护，能够“反哺”地方经济。
2.市本级国企参与PPP项目的弊端
存在产生地方政府隐性债务的风险，因国有企业与地方政府界限不清晰，若项目运营出现问题，可能出现地方政府债务“兜底”的情况。另外，也容易形成地方保护，不利于公平竞争。
（三）应对建议
以联合体形式参与投标的，牵头方不应为本级政府下属的国有企业，联合体成员中存在该等情况的，依据项目特性和持股比例，可以事先做好个案沟通工作。
二、地方政府融资平台公司违规作为社会资本方的风险
（一）法律风险事件/描述
1.融资平台公司概念
融资平台公司指的是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体（国办发﹝2015﹞40号文第1条）。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人（银监发﹝2013﹞10号文第1条）。
2.地方政府融资平台公司作为社会资本方的相关规定
根据财金﹝2018﹞54号文的规定，地方政府融资平台不得作为社会资本方，不过也存在例外情形。对已经建立现代企业制度，实现市场化运营的地方政府融资平台，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
（二）影响后果
如果地方政府融资平台公司未经市场化改制违规作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目，则该项目就会面临因主体不适格被要求整改，甚至产生被退库的风险。
（三）应对建议
建议社会资本方在投资决策时注意分辨，地方政府融资平台是否以满足作为社会资本方的规定要求。如是否满足了平台公司的退出条件，是否履行了平台退出程序。
三、基金或基金管理人作为社会资本方的方式及风险
（一）法律风险事件/描述
1.基金参与PPP项目的相关法律法规规定
法律法规对基金参与PPP项目持肯定态度。如发改投资﹝2014﹞2724号文中鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者等多种方式拓宽融资渠道。国办发﹝2015﹞42号文第5条第21项中提出“设立中国政府和社会资本合作融资支持基金作为社会资本方参与项目......鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与”。
2.实践中基金投资PPP项目常见方式
（1）基金本身参与投标并成为中标的社会资本方之一的，直接以基金名义进行投资；
（2）采取“先中标后募集”做法的，由基金管理人参与政府采购程序，中标后再行设立基金，由基金作为项目公司股东，或者由基金管理人作为项目公司股东；
（3）实践中也存在基金及基金管理人在项目公司成立后按照PPP项目协议、特许经营合同等关于股权转让，再融资等的约定通过增资、股权转让的方式参与PPP项目；
（4）如果项目公司由国有股东控股时，基金在项目公司设立后通过股权转让或增资的形式成为项目公司股东，应符合公司内部决策程序和国有资产评估、审批、交易程序。
（二）影响后果
基金或基金管理人作为社会资本方参与PPP项目，可以缓解社会资本方的融资压力，但是也存在可能被认定为第三方代持等问题。根据财办金﹝2017﹞92号文的规定，由第三方代持社会资本方股份不符合PPP规范运作要求；另财金﹝2018﹞54号文也规定，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。
（三）应对建议
1.在投标阶段如可以先行设立基金，则由基金作为联合体成员参与投标；如果无法先行设立基金，则应当以基金管理人作为联合体成员参与投标，并在投标文件中明确“先中标后募集”，并充分披露中标后将设立私募基金执行项目，避免违规风险。
2.国有金融企业与地方政府及其部分合作设立各类投资基金时，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门做出承诺回购投资本金，保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
