行政协议之行政优益权在实务中的运用

2019年11月27日，最高人民法院发布实行《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失，判决被告予以补偿。……”该规定是目前关于行政协议中行政优益权的直接法律依据，除此之外现行法律、行政法规尚未对行政协议中优益权的概念、行使条件、行使程序等作出体系化、完整性规定。

学术界关于行政协议中行政优益权的概念界定存在较大争议,第一种主流观点认为：“行政协议优益权的目的是为了行政管理以及公共利益，为了此目的的实现，赋予行政机关一定的特权是必要的。”第二种主流观点认为：“行政机关通过协商与协议相对人签订行政协议，其目的是为了公共利益，实际是国家意志的体现，因此优益权必须符合比例原则，是一种适当的状态。”

基于上述，编者认为，行政优益权是指行政机关在履行行政协议过程中，为了保护国家利益、公共利益而单方享有的超越行政协议约束的特别权力，该权利的行使将使已订立生效的行政协议产生单方变更、解除的法律效果。行政优益权具有目的性、单方性、强制性等特征。

鉴于目前行政优益权立法不足的现状，实务中行政机关遇到行政协议履行阻碍时，往往以国家利益、公共利益受损为由，单方行使优益权，但因法律对“国家利益、公共利益受损”界定不清，导致行政机关随意滥用行政优益权单方变更、解除行政协议，引发大量矛盾争议，使之偏离了行政优益权制度设立的初衷。

例如在（2017）最高法行申3564号行政协议一案中，最高人民法院认为法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。通说认为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在合同法律规范的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照合同法律规范的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

综上所述，根据司法裁判观点，行政机关行政行使优益权应当严格遵守以下限制要求：

一、出于维护国家利益或社会公共利益需要，行政优益权应当在穷尽其他方法的情况下使用，如果行政机关能够通过与行政相对人协商或其他方法使行政协议恢复到正常的履行状态，则没有必要行使行政优益权。