明晰集体讨论时机、适用范围，提升行政执法效率

集体讨论是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）自制定之初就设定的实施行政处罚的一个法定程序。根据《行政处罚法》的规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。但是《行政处罚法》没有就集体讨论的时机、适用情形以及行政机关负责人的范围，作出明确规定，这就给广大的行政机关如何开展集体讨论造成了困惑、降低了行政执法的效率。基于此，笔者根据《行政处罚法》《行政诉讼法》以及人民法院的相关裁判案例对集体讨论的参加人员、形式、时机和范围作如下分析，以期提高行政机关的执法效率。

一、集体讨论的时机

行政机关负责人应在案件调查终结后进行集体讨论，这一点是毫无异议的。但是我们要知道根据《行政处罚法》的规定，行政机关在案件调查终结后、行政处罚决定作出前，除实施集体讨论程序外还需实施行政处罚事先告知（听证）程序，那么集体讨论程序应在行政处罚事先告知（听证）程序之前，还是之后呢？

实践中，通常有两种做法，

• 一是行政处罚事先告知前进行集体讨论；

• 二是行政处罚事先告知后进行集体讨论。

两种做法各有利弊，笔者作了如下分析：

针对第一种做法，笔者认为，其优点是在当事人陈述、申辩或听证理由不成立时，可以直接依据《行政处罚事先告知（听证）书》的内容直接作出行政处罚决定；其弊端是可能会增加执法环节，影响执法效率。我们知道，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，必须要依法向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，当事人有权对行政机关所给予的行政处罚进行陈述、申辩或申请听证。在此情形下，如当事人通过陈述、申辩或听证对行政机关拟作出的行政处罚决定及事实、理由、依据，提出了不同的意见和证据，那么行政机关是不是还需要再次组织集体讨论、重新作出《行政处罚事先告知（听证）书》、听取当事人的陈述申辩。我们知道大多的行政机关都面临着一个问题，那就是事多人少，负责人有大量的行政事务需要处理，执法人员每天也要办理不同的案件，不可能天天有时间开会，这样的话，就会拖延办案时间，降低执法效率。

针对第二种做法，笔者认为，其优点是经过当事人的陈述、申辩或听证，执法机关已经充分掌握案件的事实、证据和情节，集体讨论能够全面的展开，既符合行政处罚法规定的程序，不影响行政处罚的效力，又有利于提高办案效率；其弊端是存在行政处罚事先告知的处罚结果与最后集体讨论的结果不一致的问题。对此，笔者认为如集体讨论得出的结果，相较于事先告知的拟处罚内容，减轻了对当事人的处罚，执法机关可以直接作出处罚决定并送达当事人。如果集体讨论得出的结果，相较于事先告知的拟处罚内容，加重了对当事人的处罚，那么行政机关应当再次予以告知，重点阐明加重当事人处罚的事实、理由、情节和依据。并允许当事人依据新的告知内容，提出陈述、申辩，并要求听证等，以充分保障当事人的程序权利。

二、集体讨论的适用情形

《行政处罚法》仅对集体讨论的情形作了比较原则的规定，即对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚时，行政机关负责人应当集体讨论决定。那么什么样情形属于情节复杂或重大违法行为呢？

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》一方面规定了法制审核制度的适用范围，即

• 1.涉及重大公共利益的案件；

• 2.可能造成重大社会影响或引发社会风险的案件；

• 3.直接关系行政相对人或第三人重大权益的案件；

• 4.按《行政处罚法》或国务院行政主管部门制定的有关行政处罚部门规章的规定应进行听证的案件；

• 5.涉及多个法律关系、案件疑难复杂的案件。

另一方面也要求各地各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。故，笔者认为，行政执法机关可以参照重大执法决定法制审核目录清单的内容来决定集体讨论的适用情形。

三、行政机关负责人的范围

行政机关的负责人应当参加集体讨论，这是毋庸置疑的。那么，哪些人员属于行政机关的负责人呢。虽然《行政处罚法》没有对此作出明确规定，但根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，行政机关负责人包括：

• 1.行政机关的正职、副职负责人；

• 2.参与分管行政行为实施工作的副职级别的负责人；

• 3.其他参与分管的负责人。

综上，笔者认为，行政机关对情节复杂或重大违法行为作出行政处罚决定时，首先应依据重大执法决定法制审核目录清单的内容来决定哪些行政处罚违法案件应由行政机关负责人集体讨论；其次执法人员应依据相关行政处罚自由裁量等规定，依法向当事人送达《行政处罚事先告知（听证）书》，听取当事人的陈述、申辩意见后，报行政机关负责人集体讨论决定；最后由行政机关依法作出行政处罚决定，提高行政执法效率。