自然保护区内，办理采矿权延续存在哪些困境？

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2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《意见》），全面启动全国生态保护的红线划定与制度建设。《意见》提出，2020年年底前全国生态保护红线划定要全面完成。对于采矿权到期后自然资源主管部门是否准予延续的问题。本文试以案例角度，探析采矿权延续的现状及对策。

某企业（以下称“本案企业”）是一家从事沙石料加工、销售的企业，拥有砂石矿《采矿许可证》，即沙石料的采矿经营权。

2011年10月24日，本案企业通过青海省国土资源厅矿业权交易中心公开挂牌拍卖取得砂石矿《采矿许可证》。同时，本案企业缴纳了采矿权价款50万元，矿山恢复治理植被保证金150万元及占用草场补偿金110万元。

2012年5月，本案企业开始按照《采矿许可证》划定的深度、开采规模筹建砂石料场，但在筹建工作还不到一个月时间的2012年6月，某县环境保护与林业局随即责令本案企业停。

2014年7月，在《采矿许可证》有效期届满前3个月本案企业向某县国土资源局提出了采矿权延续的申请。2014年9月15日，经某县国土资源局、环境保护与林业局、水利局及安监、劳动监察等部门实地调查签署了同意本案企业的采矿许可证延续的意见，但后续一直都未给予本案企业是否给予准予延续的决定。

2016年6月16日，某县政府、国土资源局、环境保护与林业局、水利局及草原监理工作站联合下发《关于某县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》，以“利新砂石料场供砂主体兰新铁路、峨祁公路均已完工；利新砂石料场未按生态恢复治理方案完成治理任务；采矿许可证已到期”等理由决定取缔本案企业拥有采矿权证的利新砂石料场。

2016年9月9日，本案企业提起诉讼，请求：一、依法撤销某县政府、国土资源局、环境保护与林业局、水利局联合下发的《关于某县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》；二、依法判令某县政府、国土资源局对《采矿许可证》作出准予延续的决定。

一、关于《关于某县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》是否违法的问题

《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。”

青海省国土资源厅下发规范性文件也规定：“在严禁区域内已设置砂石土类采矿权的，采矿权出让期满后一律予以注销，不得办理延续登记手续”。就本案来看，相关行政机关前期虽然拟同意本案企业采矿许可证延续，但后因本案企业的违法开采和生态恢复治理等问题，结合采矿权挂牌交易成交确认书约定等，行政登记机关依法未予以延续，应认定为无证开采。为此，法院认为，被告基于以上理由作出《关于某县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。虽然在通知中未列写所适用的法律法规及规范性文件，但从本案的客观事实及行政机关所出示的规范性文件等证据综合分析，其行政行为并无不当，应予以维持。因此，原告要求撤销被告作出的《关于祁连县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》的诉讼请求不成立，不予支持。

二、关于《采矿许可证》作出准予延续决定的问题

法院认为，本案企业从开办砂石场申请到县政府同意批复、采矿权挂牌交易成交确认书、取得采矿许可证、项目环境影响报告书的批复等均按法定程序进行，予以确认。关于某县国土资源局政府常务会议议题征求意见单，证明为当时的建设需求，有关行政部门在征求意见单上签署的同意本案企业的采矿许可证延续的意见，前提条件是必须进行生态恢复治理，禁止超范围开采及非法采金，如有违反将取缔开釆资格。但某县国土资源局向法庭出示的行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书、限期完成生态恢复治理工作的通知等相关证据均显示了本案企业的违法行为和未履行生态恢复治理。行政机关也未进行采矿许可证延续的审批，应予以支持。

法院认为，某县生态保护与环境治理领导小组办公室根据青海省委、省政府文件要求，针对本案企业存在生态恢复治理问题，于2015年8月25日向本案企业下发了《关于限期完成生态恢复治理工作的通知》；于2016年6月2日下发《关于某县利新砂石料场生态恢复治理工作的整改通知》。由于本案企业一直没有完成生态恢复治理整改内容及以上事实，某县国土资源局、环境保护和林业局、水利局、科技农牧扶贫开发局联合下发了《关于某县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》，以“利新砂石料场供砂主体兰新铁路、峨祁公路均已完工；利新砂石料场未按生态恢复治理方案完成治理任务；采矿许可证已到期”等理由，决定取缔利新砂石料场。

但是，因本案企业要求某县国土资源局办理采矿许可证延续的诉求为一案两诉，不予支持。

一审判决：驳回原告祁连利新沙石料加工有限公司的诉讼请求。

一审宣判后，本案企业不服，上诉至青海省高级人民法院。

二审判决：驳回上诉，维持原判。

一、关于本案《采矿许可证》是否应当作出准予延续决定的问题

基于维护国家和社会公共利益的需要，行政机关可以拥有必要的自由裁量权，分类处理到期采矿权的延续审批。

本案虽因一案两诉，不予支持，但是，从法院审理意见可以看出，对于到期的采矿权，如果涉及生态环境保护要求，矿业权人未按生态恢复治理方案完成治理任务，则自然资源主管部门可以不予延续。

笔者认为，对于不在自然保护区核心区内，符合环评要求、符合主体功能区划和产业政策，尚有剩余储量的采矿权，矿业权人通过综合治理、限期内完成生态恢复治理等工作，可予以延续。相反，如果矿业权人未履行生态恢复治理工作，自然资源主管部门可以不予延续，大多数法院也都会予以支持。

对于采矿权与自然保护区存在少部分重叠的，可在准予延续申请时通过调整缩小开采范围使采矿权主动退出保护区。

二、矿业权被强制权退出情形下采矿权延续申请的问题

从资源充分利用的角度而言，允许还有剩余储量的采矿权延续具有合理性。但在考虑是否延续采矿权时，不但要考虑剩余储量，也要考虑是否符合当地的生态环境保护等要求。对于被列入生态环境保护区等禁止开发矿产资源区域的采矿权，到期后自然资源主管部门可以不予延续。

此外，在目前中央提出“要金山银山，更要绿水青山”的新形势下，相较而言，生态环境保护的价值和重要性更为凸显，环境保护的要求更为严格。为了贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，国家近年来不断加大环境保护的力度，对涉及自然保护区的采矿权进行整改。如果矿业企业因与国家自然保护区域重叠、环境生态红线划定及环境综合治理工作等问题被强制退出，则矿业企业已不符合延续条件。依据《行政许可法》第八条之规定，行政机关未为矿业企业办理采矿权延续许可，属于行政机关以保护社会共公共利益为由，变更或者撤回已经作出的行政许可的合法行为。因此，自然资源主管部门可以不予延续。

如果《采矿权出让合同》有约定应予以延续，矿业权人已有到期必然延续的预期，考虑到维护政府信用，保护采矿权人权益和信赖利益。可根据评估结果对采矿权及矿山生产设备等进行合理补偿。

但是，对于矿业权人有采取破坏性的开采方法开采矿产资源等违法行为的，登记管理机关可责令限期办理采矿许可证注销登记手续，逾期不改正的，由原发证机关公告后注销采矿许可证。采矿许可证到期的，自然资源主管部门应当不予延续。