矿业企业行政复议数据分析报告（二）——从行政复议机关视角解析矿业企业行政处罚争议痛点
关键词：矿业企业行政复议、行政处罚争议、维持与撤销逻辑、程序违法审查、合规建设建议
一、分析报告概述
矿产资源管理各项监管举措直接影响矿业企业资产与经营权益，是行政争议高发领域。近年来，矿政管理改革持续推进，行政争议案件涉及矿产资源管理秩序治理整顿、颁发探矿权采矿权、转让探矿权采矿权、矿产资源规划修改、矿产资源管理规范性文件效力等各个方面以及探矿权、采矿权发证、变更、整合、注销、保留、价款、储量评审等各个环节，不仅涉及行政许可，还涉及行政处罚、行政不作为等各类行政行为。涉矿复议案件普遍利益关联复杂、涉及多方主体、历史沿革跨度久，复盘拆解此类案件，有助于企业精准识别经营全流程合规风险，明确合规建设核心发力点。
二、样本案例分类统计
本报告对30份行政复议决定书进行系统归纳，依据复议机关的最终决定结果，可分为以下四类：
维持类：共16件。复议机关认为被申请人作出的行政处罚或行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，决定维持。包括沪府复字（2018）第369号、第390号、第391号、第140号、第368号，沪府复字（2019）第149号、第498号，常政复决字[2023]31号，东府复决字〔2025〕47号，湘自然资复决字〔2021〕第19号，承平政复决〔2025〕49号，石平政复决〔2024〕23号、第85号、第86号，明复字〔2026〕2号，以及中卫市沙坡头区行政复议决定书〔2024〕1号。
撤销类：共8件。复议机关认为被申请人作出的行政行为存在主要事实不清、证据不足或违反法定程序等情形，决定撤销或部分撤销，并责令重新作出。包括保隆政行复决字〔2023〕45号，北府复决字〔2023〕2号，灵政复决字[2025]99号，温泰政复〔2023〕68号，忻政行复〔2024〕17号，南自然资复决〔2020〕60号，马山县自然资源局行政处罚行政复议决定书，以及耒府复决字〔2021〕7号（部分撤销）。
驳回类：共5件。复议机关认为申请人不具有复议主体资格、无利害关系或被申请人无相应法定职责，决定驳回申请。包括乐府复决字（2024）第01号，宁复决字﹝2024﹞45号，桃复决字〔2025〕20号，鄂州政复决〔2025〕75号、第76号。
责令履行类：共1件。复议机关认为被申请人未依法履行行政协议，决定责令其依法给予合理补偿。即卫政复字〔2024〕21号。
三、复议机关维持处罚决定的理由归纳
复议机关维持处罚决定的核心理由集中在事实认定、法律适用与程序合法性三个方面。
在事实认定方面，复议机关认可“行为罚”的认定逻辑，即不以实际损害结果或排放量为要件，只要存在未采取法定措施的行为即可处罚。在沪府复字（2018）第369号、第390号、第391号案中，复议机关明确指出，《大气污染防治法》相关规定未对可燃性气体或臭气浓度提出要求，只要企业存在未采取污染防治措施的情形即构成违法。被申请人通过现场检查笔录、询问笔录、检测报告等证据固定违法事实，且申请人在笔录中签字确认，复议机关对证据效力予以认可。在沪府复字（2019）第149号案中，复议机关认可被申请人通过现场检查、采样检测查明企业未按规定预处理工业废水的事实。
在法律适用方面，复议机关严格审查处罚依据的准确性。在湘自然资复决字〔2021〕第19号案中，复议机关认定企业超越采矿许可证批准范围采矿，适用《矿产资源法》相关规定没收违法所得并处罚款，法律适用正确。在石平政复决〔2024〕85号、86号案中，复议机关认定企业瞒报安全事故，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条予以处罚，适用依据正确。在石平政复决〔2024〕23号案中，复议机关认定企业不同时间段的两次开采行为不构成“一事不再罚”。
在程序合法性方面，复议机关重点审查被申请人是否保障了当事人的陈述申辩权、听证权，是否履行了集体讨论和法制审核程序。在沪府复字（2018）第369号案中，复议机关明确指出被申请人在作出处罚前已组织集体讨论，集体讨论记录无需在处罚决定书中体现。在明复字〔2026〕2号案中，复议机关认可被申请人经立案、委托鉴定、告知、听证告知、集体讨论后作出处罚决定的程序合法性。
在采矿权注销与不予延续方面，复议机关认可基于公共利益和规划调整的行政行为。在东府复决字〔2025〕47号案中，复议机关认为案涉矿山被列为退出类，符合矿产资源规划整合要求，基于生态环境保护的公共利益需要，不构成对信赖利益的侵害。在中卫市沙坡头区行政复议决定书〔2024〕1号案中，复议机关认定采矿许可证有效期届满未延续的，登记管理机关予以公告注销符合法律规定。
四、复议机关支持矿业企业的理由归纳
复议机关撤销或部分撤销处罚决定的理由主要集中在程序违法、事实不清、证据不足及行政行为明显不当等方面。
程序违法是复议机关撤销处罚的最常见理由。在保隆政行复决字〔2023〕45号案中，复议机关指出被申请人在处罚前未告知申请人认定违法事实的关键证据《储量调查报告》，实质上限制了申请人的陈述申辩权利；且在申请人提出陈述申辩和要求听证的第五个工作日即作出并送达处罚决定，剥夺了申请人的听证权，属于程序严重违法。在灵政复决字[2025]99号案中，复议机关指出被申请人在告知听证权利前已进行法制审核和集体讨论，在听证程序结束后未再次进行法制审核和集体讨论，违反《行政处罚法》第五十八条和第五十七条的规定。在忻政行复〔2024〕17号案中，复议机关指出被申请人在申请人听证申请期限尚未届满时即作出处罚决定，现场勘验未书面通知当事人到场且现场勘验笔录未有公司人员签字，违反《自然资源行政处罚办法》第二十五条的规定。在北府复决字〔2023〕2号案中，复议机关指出被申请人未向州人民政府上报事故调查报告即径行作出处罚决定，违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的程序规定。在耒府复决字〔2021〕7号案中，复议机关指出被申请人在未将主要负责人矿长刘某某列为《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等执法文书当事人的情况下对其作出处罚，剥夺了其陈述申辩和救济权利，属于程序严重违法。
事实不清、证据不足是复议机关撤销处罚的另一重要理由。在保隆政行复决字〔2023〕45号案中，复议机关指出被申请人将现场堆放的矿石直接认定为非法开采缺乏证据支撑，且《储量调查报告》不能证明矿石理论消耗量是申请人非法采矿所致，证据严重不足。在马山县自然资源局行政处罚行政复议决定书中，复议机关指出被申请人作出的处罚决定书未明确给予每个当事人的处罚内容，属具体行政行为明显不当。
超过行政处罚追诉时效也是复议机关撤销处罚的理由。在温泰政复〔2023〕68号案中，复议机关指出涉诉开采行为发生于2006年8月至2016年12月期间，自然资源督察机关于2021年发现时已超过两年的追诉时效，被申请人适用依据错误。
此外，在行政协议争议中，复议机关支持了企业的补偿请求。在卫政复字〔2024〕21号案中，复议机关认定被申请人因公共利益需要提前收回采矿权后未依法给予补偿，依据《行政复议法》第七十一条责令被申请人限期依法给予合理补偿。
五、矿业企业合规建议
基于上述复议机关裁判逻辑的分析，为矿业企业合规生产提出以下建议：
（一）建立健全生产运营合规管理
1.严格规范环保设施运行与台账管理。根据《生态环境法典》（2026年8月15日起正式施行）第一百七十六条、第二百一十四条、第二百一十八条、第二百四十三条、第一千一百零八条、第一千一百三十条、等相关规定，关于矿业企业的环保处罚多为“行为罚”，不以排放量或浓度判断合法性。在沪府复字（2018）第369号、第390号、第391号案中，企业因未采取除臭措施、未回收利用可燃气体即被处罚，排放量及浓度等相关指标并未作为行政机关进行行政处罚事实依据被纳入复议机关审查范围。基于此，矿业企业应确保环保设施正常运行，建立并保存完整的环境管理台账，对台账的真实性和完整性负责，不得将管理责任推给第三方运维单位。
2.规范矿产资源开采行为，避免越界与无证开采。根据《矿产资源法》第五条的规定，勘查、开采矿产资源应当依法取得采矿权；第六十四条规定了未取得采矿权开采的罚则。在湘自然资复决字〔2021〕第19号案中，企业因超出采矿权登记的开采区域开采被维持处罚。企业应严格在采矿许可证批准的矿区范围内开采。对于工程建设自用砂石，根据《矿产资源法》第二十九条的规定，建设项目施工单位在批准的作业区域和建设工期内，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，无需取得采矿权，但应遵守地方监督管理要求，且不得超出上述规定的用途范围对外销售。
3.密切关注矿产资源规划与采矿权延续注销程序。根据《行政许可法》第八条、第五十条、第七十条的规定，行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关可依法变更或撤回已生效的行政许可；有效期届满未延续的，行政机关应办理注销手续。在东府复决字〔2025〕47号案中，企业矿权因不符合规划被不予延续。企业应在矿权到期前尽早提交延续申请，对涉及生态红线、自然保护区等规划调整的，应提前预判并主动配合整改。对于行政机关以公告方式直接注销采矿权的，应审查是否履行了公示、告知等正当程序，以确保自身程序性权利得到充分保障。
4.依法履行安全生产事故报告义务。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条的规定，事故发生后，单位负责人应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。在石平政复决〔2024〕85号、86号案中，复议机关明确指出向人力资源和社会保障局报告工伤不等于向安全生产监督管理部门报告事故，企业不能以“认知误区”免责。企业发生安全事故后必须立即、如实向应急管理部门报告，并保留报告凭证，避免因谎报、瞒报等问题而承受更多的不利后果。
（二）重视行政处理程序中的权益行驶
1.高度重视行政处罚程序权利的行使。根据《行政处罚法》第四十四条、第四十五条、第五十七条、第五十八条、第六十三条、第六十四条的规定，行政机关在作出处罚前应告知当事人事实、理由、依据及陈述申辩、听证权利；对重大违法行为给予行政处罚应集体讨论；经过听证程序的应当进行法制审核。在保隆政行复决字〔2023〕45号、灵政复决字[2025]99号、忻政行复〔2024〕17号案中，复议机关因程序违法撤销行政处罚决定。基于此，矿业企业在面临处罚时应当积极主动行使陈述、申辩、听证等法定权利，并重视书面意见的提交，关注处罚决定是否在法定期限内作出，核查法制审核和集体讨论是否符合法定程序。若认为自身程序性权利未得到充分保障，则应当及时申请行政复议或提起行政诉讼，维护自身合法权益。
2.依法主张行政协议补偿权益。根据《行政复议法》第七十一条和《行政许可法》第八条的规定，行政机关变更、解除行政协议合法但未依法给予补偿的，复议机关应决定被申请人依法给予合理补偿。在卫政复字〔2024〕21号案中，企业因公共利益被关闭后未获补偿，复议机关支持了企业的补偿请求。企业在面临政策性关闭时，应积极与行政机关签订补偿协议，共同委托评估机构对资产进行评估，并保留相关证据，依法主张补偿权益。
