非法采矿罪：政府同意的无证开采行为是否应一律按照非法采矿罪处理？

甲公司（有探矿权证无采矿权证）煤矿资源的开发拉动了x省经济的发展，给x省经济创造了巨大的价值。为了让经济利益最大化，2011年4月，省政府决定设立乙煤矿公司（国有控股企业），并决定受让多家公司矿权证，其中包括甲公司的探矿权证，实质上形成了省政府管理开采、多家公司实施开采的局面。2011年之前，甲公司曾因无证开采受到过处罚，之后x省政府督察室、省国土资源厅、省环保局、省安监局等政府部门强调甲公司要抓紧办理采矿权证，但却持续批准其火工品申请，再未制止其无证采煤行为。

甲公司是否构成非法采矿罪呢？律师团队的成员对此问题存在分歧。部分律师认为既然甲公司未取得采矿权证并实施了开采行为，那么就构成非法采矿罪，但也有部分律师认为甲公司的开采行为系省政府同意（默认）的行为，不宜按照犯罪处理。笔者认为判断省政府同意的无证开采行为是否构成犯罪需谨慎对待，综合分析。

最高人民检察院公诉厅《关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》（高检诉〔2017〕14号）第10条明确指出：“……另外，实践中还存在犯罪嫌疑人提出因信赖行政主管部门出具的相关意见而陷入错误认识的辩解。如果上述辩解确有证据证明，不应作为犯罪处理，但应当对行政主管部门出具的相关意见及其出具过程进行查证……”，参照该纪要的内容及精神，行政部门的同意行为需要对当事人产生信赖利益，且需要对行政主管部门出具的相关意见及其出具过程进行查证，若查证属实，该行为就不宜按照犯罪处理。

根据中华人民共和国矿产资源法（2009修正）第十一条：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。该条明确规定国家及省、自治区、直辖市地质矿产行政主管部门分别为国务院地质矿产主管部门、省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，但对协助部门仅规定为国务院、省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门。中华人民共和国矿产资源法（2009修正）第三条：“……矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。……各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”、《中华人民共和国宪法》第一百零五条：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。

综上可知，各级人民政府有义务加强矿产资源的保护工作，同时省政府系国家一级行政区政府，故其意志对一般人而言具有巨大的信赖利益。

中华人民共和国矿产资源法（2009修正）第三条：“……矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。……各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件……”，由此可以看出，矿山开采必须由国家进行监督管理，政府及有关部门是批准及监督管理机关。非法采矿保护的法益在理论界存在争议，但是结合该条来看，笔者更倾向于其保护的法益为政府对矿产资源的管理秩序以及国家对矿产资源的财产所有权。实践中，由于采矿权手续办理时间周期较长，而地方政府急于招商引资、发展经济，常常允许企业边产边办相关矿权手续理，甚至还存在边建边批、边采边批的情况。

周光权教授认为涉及矿产资源开采这类专业化程度较高的行政“强监管行业”时，行为人因信赖相关行政主管部门对开采行为合法性所出具的意见而陷入违法性认识错误的，属于不可避免的错误，应当能够阻却被告人的责任。笔者也非常赞同该观点，实践中也存大量有罪案例，但也存在无罪的判决，比如（2017）黔26刑终223号判决书认定：“镇政府对无证开采白泥的行为并未加以制止，而是以协调会的形式默许了该开采行为，如果将镇政府的不作为后果强行施加于群众，不但达不到刑罚的惩罚目的，更不可能实现教育群众的目的，该开采行为不宜以犯罪进行追诉……”。

此外，是否陷入违法性认识错误还需要结合多方面进行分析，笔者认为企业因出于对政府的信赖而实施无证开采的，并且是在政府矿政管理部门监管下实施的，并未侵害矿产资源开发管理秩序，其信赖利益应受保护。参照最高人民检察院公诉厅《关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》第10条的意见，在对案件进行实质性判断时，应调查核实政府及有关部门是否曾批准、支持企业实施无证开采，是否曾对企业的无证开采行为进行过制止，据此分析企业开采行为是否违法了政府管理要求。根据刑法的谦抑性原则，从实质上判断未同时侵犯上述法益时，政府同意的开采行为不宜按照犯罪处理。

刑罚有预防及惩治犯罪的双重效果，该效果的达成依赖于法院做出公正的判决。每个案件均有其特殊性，不能一概而论。非法采矿罪相关案件的处理需要综合考虑民事、行政及刑法的保护法益，并结合个案的特殊背景综合分析。政府同意的无证开采行为更是如此，从概括的角度而言，处理此类案件需以理服人。从实质性判断的角度而言，做出惩罚与教育并重，“情理法”三点皆有的判决更能达到政治、社会及法律效果的统一。

作者介绍

杨娇律师，西南政法大学硕士研究生，西宁诉讼部律师。在树人律师事务所从业以来，主要从事职务犯罪、经济犯罪以及矿业犯罪辩护业务。杨娇律师亲和耐心，致力于为客户提供有温度的服务。曾为青海省公路桥梁工程集团有限公司、北京神州易桥有限公司、青海嘉通伟业工贸有限公司等多家公司以及数名职务犯罪、经济犯罪嫌疑人作辩护，取得无罪、不起诉以及缓刑等辩护效果。

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