矿业领域 | 压覆系列之五：压覆矿产资源争议究竟是民事纠纷还是行政纠纷？

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     2019年12月17日自然资源部发布的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第十四条第三款规定“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”该规定将压覆矿产资源补偿/赔偿争议（以下简称“压覆赔偿争议”）界定为行政纠纷。该条款在理论界以及实务界引起了广泛争议。压覆赔偿争议究竟是民事纠纷还是行政纠纷？对于此问题，树人律师从法理以及司法实践的角度予以分析。

    建设单位与矿业权人均为民事主体，双方之间因压覆赔偿产生的争议，属于民事争议。

    该争议应首先由双方平等协商解决，协商不成的，根据《民事诉讼法》第三条：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”，可向法院提起民事诉讼。

    根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发[2010]137号）（以下简称“137号文”）等相关规定，建设项目压覆重要矿产资源，需事先办理压覆矿产资源审批登记。

    压覆矿产资源审批是自然资源主管部门就是否同意建设项目压覆重要矿产资源而作出审批的具体行政行为。在该法律关系中，自然资源主管部门作为行政主体，建设单位作为行政相对人，建设单位对行政主体作出的压覆矿产资源审批行为有异议的，可以提出行政复议或行政诉讼。

    由此可见，压覆矿产资源审批争议属于行政纠纷。而压覆赔偿争议性质不同，其是建设单位与矿业权人平等主体之间因协商不成，或者赔偿协议未能按约履行而产生的争议，不涉及任何的行政行为，应当属于民事纠纷。

    根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》的相关规定，为了公共利益的需要，国家可以征收农民集体所有土地；征收农民集体所有土地由省级以上人民政府审批，由市、县级人民政府组织实施；征收土地补偿内容包括青苗补偿和地上补偿费、土地补偿费、安置补助费以及被征地农民的社会保障费用等。

    根据《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位、个人的房屋，由市、县级人民政府负责本辖区内的房屋征收和补偿工作。征收补偿的范围包括：被征收房屋的价值的补偿，因征收房屋造成的临时搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

    根据上述规定，农民集体所有土地、国有土地上房屋的征收主体为国家，具体由市、县级人民政府实施，为国家征收行为。且土地征收补偿、国有土地上房屋征收补偿范围均由法律法规明确规定，该补偿属于行政补偿，由政府负责支付补偿费用。由于土地、房屋征收行为属于行政行为，因征收补偿而发生的争议的，被征收人可提起行政复议或行政诉讼。

    根据137号文的规定，建设单位依法办理压覆矿产资源审批备案登记的，可以压覆重要矿产资源，但需给予矿业权人合理补偿。由此可见，压覆矿产资源补偿/赔偿主体为建设单位，该补偿/赔偿属于民事补偿/赔偿，而非行政补偿/赔偿。

    根据《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第十四条第三款规定的规定，压覆补偿协商不成的，由有关省级人民政府处理；建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。该条款等于将压覆赔偿争议界定为行政纠纷，对矿业权人而言显失公平。

    首先，上述规定等于让政府直接或者变相的“既当运动员又当裁判员”。现在的很多工程建设项目，尤其是重大项目，几乎都是政府、政府部门或政府的平台公司实施或者重点引进的项目。政府对这些项目可谓是不余遗力地全方位保障，如果这些项目因压覆赔偿问题和矿业权人产生争议后，必须交由省级政府去处理，并且把政府的处理作为提起行政复议和行政诉讼的前置程序，同时在“合理补偿”又具有很大自由裁量空间的情况下，就基本等于是把压覆赔偿争议的决定权赋予了省级政府。而即便是省级政府，在对待自己、自己的下级政府或下属部门与矿业权人的争议时，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，矿业权人的合法利益将无法达到有效保障。

    其次，压覆赔偿涉及地质资源、评估、法律责任认定等专业领域知识，政府部门能否匹配上述专业人员，迅速建立起具有裁判能力的队伍是个问题。如果将裁判的权力交给政府，政府又不具备裁判的能力，届时也会将政府陷入两难。

    再次，压覆赔偿本质上属于民事责任，通过民事诉讼或仲裁解决压覆赔偿争议更为妥当。当然，政府的行政处理也有其独特的优势，比如效率可能更高，但不应作为唯一的救济途径。应给予当事人选择争议解决方式的权利。

    最后，在压覆索赔过程中，由于涉及到压覆资源量的调查、压覆财产价值的评估，以及压覆审批程序，矿业权人一般是等待几年的时间仍迟迟无法获得赔偿，此时若不允许矿业权人直接提起诉讼，先由政府前置处理、再提起行政诉讼，相当于又延长了进程，增加了矿业权人的负担。

    树人律师登录Alpha案例库网站，在案例“法院认为”这一部分中，以“矿权”、“压覆”为关键词进行检索，筛选出281件案例。经初步分析，其中260件案例为民事案件，15件案例为行政案件，6件案例为国家赔偿案件。该15件行政案件中，其中5件为行政补偿纠纷、4件为要求撤销具体行政行为纠纷、4件为土地征收补偿纠纷、2件为行政许可纠纷。需要说明的是，在行政补偿纠纷案中，为了公共利益的需要政府征收矿业权，该征收补偿纠纷属于行政纠纷。

    根据司法实践的主流观点，压覆赔偿争议一般认定为民事纠纷，案由包括探矿权纠纷、财产损害赔偿纠纷、侵权责任纠纷、物权保护纠纷等，其中以财产损害赔偿纠纷为案由的案件较多。

    个别法院认为压覆赔偿争议不属于民事争议，如在许绍祥、云桂铁路云南有限责任公司财产损害赔偿纠纷一案[案号：（2017）云01民终936号）]中，昆明市中级人民法院认为，本案当事人许绍祥、云桂铁路云南有限责任公司签订的《压覆矿业权及矿产资源的意向性协议》明确，因国家重点工程项目云桂铁路建设项目用地需要压覆石林县绍祥碎石场所拥有的矿产资源，按照国家及云南省相关政策给予补偿。根据137号文及云南省人民政府办公厅文件《云南省人民政府办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源补偿工作的实施意见》规定的工作程序系由相关的人民政府、建设单位和省铁路投资公司与矿业权人就补偿事项进行协商，协商不成委托相由相应资质的评估机构进行评估确定补偿依据。由于本案是国家因公共利益需要，合法压覆许绍祥所经营的石场，应由双方按行政程序进行协商解决，不属于人民法院受理民事诉讼范围。

    树人律师对昆明中院的观点不敢苟同。《民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第三项规定“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。上述案件中政府机关并未作出具体行政行为，该案不属于行政诉讼受案范围。根据前述规定，“应当由其他机关处理的争议”的前提是必须“依照法律规定”，137号文及云南省人民政府办公厅文件《云南省人民政府办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源补偿工作的实施意见》仅为规范性文件，并不是法律。昆明中院以“应由双方按行政程序进行协商解决，不属于人民法院受理民事诉讼范围”的理由驳回起诉，实属不妥。

    压覆赔偿本质上属于民事责任，最终的赔偿责任由建设单位承担，司法实践中将压覆赔偿争议认定为民事纠纷为通行做法。但是根据《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）的规定，矿业权人如不服省级人民政府作出的压覆赔偿处理决定，仅能以省级人民政府为被告提起行政诉讼，而行政诉讼中法院主要为合法性审查而非合理性审查，矿业权人很难通过行政诉讼获得公平合理的救济。建议不要将压覆赔偿争议界定为行政纠纷，应给予当事人通过民事诉讼、仲裁方式处理争议的权利。