新能源EPC总承包项目模式与法律风险

在碳达峰、碳中和的双碳背景下，光伏、风电等可再生能源、清洁能源项目快速发展，新能源产业链已然迎来重大机遇变化和挑战。2024年3月18日国家能源局印发《2024年能源工作指导意见》（国能发规划〔2024〕22号），提出持续增强供应保障能力，优化能源结构，稳步提高质量效率，取得能源清洁高效开发利用新成效等主要目标，以持续推动能源绿色低碳转型和高质量发展。基于此，为落实双碳目标，进一步发挥各类新能源的协同作用，实现新能源项目建设管理的高质量要求，EPC总承包已逐渐成为新能源建设项目的主要运作模式。本文将从新能源有关法律法规及实务案例的角度，展开对EPC总承包项目模式及相关法律风险的探讨与分析。

 

一、EPC总承包模式概述

SHUREN LAWYER

 

2018年1月1日，住房和城乡建设部发布的《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）明确，工程总承包即engineering procurement construction（EPC），系依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。随着传统的建设工程总承包在实践过程中被熟练运用，越来越多的行业领域也开始采用EPC的模式来实施建设项目，而对于建设内容明确、技术方案成熟的新能源项目，目前亦多采用EPC总承包模式。在此模式下，新能源项目将设计、采购、施工等多个事项合并简化为一个整体，通过整体承包的方式将项目工程交由承包方，由总承包方全权负责新能源项目采购、勘查、设计、施工的成本、质量与项目进度等。此种模式不论从合同关系梳理、合同主体数量、合同签署流程方面，还是从项目实际操作履行、各主体沟通交流方面，均较于传统的单独承包方式更加具备便捷性与可操作性，能够有效提高项目的实施效率，优化项目合理配置。尤其是对于前期资金成本投入量大、建设项目内容确切、未来经济效益良好的风电、光伏等新能源项目，采用EPC总承包模式亦能够精简项目建设实施过程中不必要的机构或流程，减少新能源项目建设过程中各专业领域的衔接不通畅等问题；且一般来说EPC总承包商均具备较强的资金配置能力和融资力量，可为新能源项目建设初期提供大量资金投入，避免因资金链短缺而造成项目停工。故EPC总承包模式已然成为新能源各类项目普遍采用的承包方式。

（上图为EPC总承包模式概括图）

由上可知，新能源EPC总承包项目中大部分是通过签订EPC总承包合同来约束发包方（业主方）与承包方，同时，总承包方将部分工程发包给其他具有相应资质的分包单位, 在新能源领域范围内，分包的工程或项目大部分都包含设计、采购、安装、维修、施工等事项，即分包的工程或项目均具备非主体性、非关键性的工作性质，而至于建筑工程主体结构的施工等事项必须由总承包方自行完成，不得进行分包处理。

 

虽说上述模式下确能够有效解决新能源项目各个阶段工作的衔接安排并扩大投资收益，但相应地，因EPC总承包合同的协商、履行、解除等事宜以及分包单位的履约情况会构成承包方的潜在风险，并引发有关法律纠纷，从而产生各类法律风险。

 

二、新能源EPC总承包项目存在的法律风险

SHUREN LAWYER

 

（一）新能源EPC总承包项目招投标过程中

存在的法律风险

招标投标作为一种常见的商业交易模式，一般是为招标方与投标方建立一个相对公平、透明的交易平台，以公平的市场化竞争实现项目效益最大化。实践中对于新能源项目的招投标一般是采用公开招标和邀请招标的方式进行，而随着我国陆续出台相应招投标的规章制度，对招投标项目管理愈发严格，以往实践中的部分招投标项目已逐渐不符合我国现行规定的范围与规模标准。

 

2018年6月1日，国家发展和改革委员会颁布实施了《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号，以下简称“16号令”），对于不属于全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资项目与使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金项目的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，明确属于必须招标的范围。而基于16号令，国家发展和改革委员会又于2018年6月6日印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号，以下简称“843号令”），对上述必须招标的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全项目进一步明确为五类具体范围，将新能源等能源基础设施项目列入必须招标的范围。也就是说，对于各类新能源项目（光伏、风电等能源项目）的设计、采购、施工等事项的总承包，无论是否为国有投资，还是为外国资金援助，均应属于法定必须招标的项目范畴。

 

因此对于大部分新能源EPC项目均应当按照必须招标的事项履行公开招标或邀请招标程序，否则对于招标方来说，不但会造成新能源EPC总承包合同的无效，还将会面临项目金额5‰-10‰的罚款，对直接管理人或直接责任人进行处分，甚至是将整个新能源EPC项目停工或暂停项目的资金拨付，影响项目的继续推进。

 

（二）新能源EPC总承包项目合同存在的法律风险

EPC总承包合同性质的有关争议与风险

EPC合同作为集勘查、设计、采购、施工等环节为一体的项目总承包合同，涉及的争议领域较广，实践中很难认定该类合同的具体性质，从而会产生诸如管辖权异议、法律适用等纠纷。

 

在（2018）最高法民申160号新疆金玛依石油化工有限公司与新疆寰球工程公司建设工程施工合同纠纷案件中，最高人民法院认为：“《EPC总承包合同》中虽然包括设计合同、采购合同、施工合同，但本案中的总承包费用由设计费加总承包服务费、建筑安装工程施工费用、材料费三部分组成，总承包费大部分及利息均是在建设工程施工合同中形成……原审法院依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条的相关规定审理本案，不存在适用法律错误的问题。”本案中最高院系以《EPC总承包合同》的费用构成占比确认合同的性质，即合同中的费用大多来源于施工安装、服务等部分，将《EPC总承包合同》认定为建设工程施工合同。但《民法典》出台后在第788条中将以往《合同法》对建设工程合同的含义进行了延续，即建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。由此可见，EPC总承包合同的表述与建设工程合同更为接近，故笔者认为EPC总承包合同的性质一般情况不能仅认定为建设工程施工合同，可以认定为建设工程合同这个总括类别。

 

当然，每个EPC总承包项目并不会完全以建设工程为主去约定各自的权利义务，由于很多新能源项目存在大量的材料采购事项，实践中许多新能源EPC总承包合同亦是以材料采购为主，此时因EPC总承包合同产生的纠纷一般会被认定为买卖合同纠纷或更为宽泛的合同纠纷。如最高人民法院在黑河龙江化工有限公司、宝钢工程技术集团有限公司合同纠纷（2022）最高法民再88号案件中认为：“《总承包合同》约定宝钢公司负责设计、施工、设备和材料供应及安装等，但此后签订的《变更协议》约定宝钢公司仅负责工程设计及设备供货，不再负责其他项目，故变更后双方不再具备建设工程施工合同关系，而系工程设计及买卖合同关系双重属性，现因设计及供货原因，龙江公司提起本案诉讼，故本案案由应为合同纠纷，原审定为建设工程施工合同纠纷错误，应予纠正。”本案中EPC总承包合同经过变更后的内容大多为设计与买卖，但定义为设计合同或买卖合同均会产生歧义，最高院也因此将民事案由调整为上一级的合同纠纷。

 

除上述合同性质外，实践中也有部分法院将EPC总承包合同认定为承揽、买卖或服务合同，而合同的性质即决定了合同的纠纷类型与诉争案由，亦间接影响合同争议的管辖所在地。因此对于新能源EPC总承包合同，可提前根据其约定的具体内容首先判断合同的性质，从而选择合适的管辖法院，通过检索管辖法院的相关裁判观点在合同签订、履行、解除的各个阶段做好法律风险的预防工作，合理利用合同性质完善项目各方的权责约定。

 

EPC总承包合同效力的有关争议与风险

EPC总承包合同的谈判与签订阶段对业主和承包方来说至关重要，而合同的效力则决定了整个新能源EPC项目的生死存亡，合同一旦被认定为无效，那么整个EPC项目将不再具备充分合法依据，业主方与承包方甚至还将会承担相应的违约责任与行政责任。

 

在新煤化工设计院（上海）有限公司、中铝矿业有限公司等建设工程合同纠纷（2021）最高法民终450号案中，最高人民法院对于案涉《商务合同》和《技术协议》效力的认定，提出：“案涉合同为EPC合同，新煤化工的工程范围不仅包括土建工程，还包括设计、设备购买、安装调试等，土建工程只是其中一部分。新煤化工也未提交行政主管部门的认定意见等证据证明除了已经取得的规划许可证，案涉工程还需要另行取得规划许可证。新煤化工主张上述《建设工程规划许可证》已失效，但在《建设工程规划许可证》到期之前，案涉工程已经竣工并投入使用。故新煤化工以此主张《商务合同》和《技术协议》无效的理由不能成立。”也就是说，由于EPC合同的范围较广，仅针对其中建设施工部分内容的无效请求并不能直接导致整个EPC合同无效，而针对EPC中设计、采购、施工各个部分，也需要按照不同合同对于效力的有关规定进行判断。

 

实践中，新能源EPC总承包合同无效情形主要有：承包方不具备总包资质、承包方超越施工资质、没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义、招标时未按照规定履行招标程序等。因此新能源EPC项目业主方在与承包方谈判、签订EPC总承包合同时，应及时审查总承包方的相应资质，并将持有相应资质作为合同的生效要件，避免因承包方不具备相应资质而致使合同无效，产生不确定的法律风险；而对于总承包方来说，在新能源项目的招标阶段尽可能审查项目招标的具体程序，尤其是对于必须招标的光伏、风电等能源类项目，更不得违反《招标投标法》及其实施条例的有关规定而通过非招标等方式签订合同，以致最终签订的EPC合同无效，造成大量成本支出甚至是承担相应行政处罚责任。

 

结语

SHUREN LAWYER

 

EPC合同作为一个由业主方将设计、采购、施工等内容一并交给承包方，并通过招标文件、投标须知以及最后形成的合同文件明确工程范围、设计标准、价款、工期、质量、验收和安装调试、运行等方面协商一致签订的总承包协议，因其涉及的专业领域范围较广，合同条款上难免有考虑不周的地方，同时EPC合同在履行过程中亦存在诸多不可预见性、随机性的风险。因此对于业主方和承包方来说，应尽可能得在EPC合同中对各类技术性条款予以详细规范，保证新能源项目的合规运作，在合法框架下实现新能源的高效开发利用，迎接未来新能源领域的各类重大挑战。

 

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