浅析闲置土地的认定
在我国，土地是稀缺资源。如何采取有效措施盘活土地资源，促使国家在经济结构转型中升级显得至关重要。通过加强对闲置土地的清查与处理是节约建设用地、盘活土地资源、提高土地利用率的一项重要措施。为此，2012年国土资源部根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规制定了《闲置土地处置办法》，以期有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地。但在实践中，土地闲置认定情况复杂，容易产生争议。本文将通过浅析闲置土地的认定，以期对解决认定争议提供有益参考。
一、闲置土地的定义
《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”可见，认定构成土地闲置的情形分为三种，但具体到实践中则需要注意以下几点：
（一）须依国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨协议书内容约定的土地用途开发。
相关国土资源主管部门在认定涉案土地的使用状况是否构成闲置状态时，应当核实建设用地使用权人是否按照国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定的土地地类用途开发土地，涉案土地属于违法使用状态的，不宜认定为闲置土地。
比如，在中山市精英物业管理有限公司与中山市自然资源局、中山市阜沙镇工业开发有限公司、中山市阜沙镇人民政府土地闲置认定决定一案中，精英公司通过出让方式取得涉案土地使用权，土地地类用途为商业住宅用途，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。”即精英公司合法的开发利用土地是按照出让合同约定的土地用途开发土地。但精英公司实际上将涉案土地按照工业用途建成工业厂房使用，其开发利用涉案土地明显不符合土地出让合同约定的土地用途，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”因此，精英公司使用涉案土地的行为构成违法使用土地的行为，涉案土地处于违法使用的状态。而原中山市国土资源局将精英公司涉案土地按照《闲置土地处置办法》第二条的规定认定为了闲置土地。
广东省中山市中级人民法院认为原中山市国土资源局适用法律错误，对精英公司使用土地的行为定性错误，由此作出的涉案《闲置土地认定书》应予撤销。
（二）须依国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨协议书内容约定的动工开发日期满一年未动工。
闲置土地处置办法第三十条第一款规定的动工开发是指“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”此处需要注意的是：
1.动工开发的前提条件是要依法取得施工许可证，若未取得“施工许可证”进行建设，自国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨协议书约定的期限满一年也会被认定为闲置土地。
比如，在中航威海工程装备有限公司、威海市自然资源和规划局资源行政管理一案中，中航公司与原威海市国土资源局签订《国有建设用地使用权合同》，获得涉案土地使用权。《国有建设用地使用权合同》第十六条约定，受让人同意在该合同项下宗地建设项目在2014年1月19日之前动工，在2015年7月19日之前竣工。而中航公司虽在2014年9月25日动工，截止2018年11月并未取得施工许可证。
一审法院认为威海市经济技术开发区建设局出具的证明文件能够证明中航公司并未对涉案土地申请办理过施工许可手续，且在原合同约定的期间内，根据卫星影像及现场照片显示，涉案土地现状仍为一片空地并没有动工建设的迹象。故涉案土地构成闲置土地。
二审法院认为，中航公司虽于2014年9月25日动工开发，但截止2018年11月仍未取得施工许可证，且于2015年下半年中止开发，至自然资源主管部门启动闲置土地调查程序时已满两年，威海市自然资源和规划局认定涉案土地为闲置土地，符合法律规定。
2.认定满一年未动工开发的国有建设用地构成闲置土地的“一年”期限为建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而非自办理不动产权利登记或取得不动产权利证书满一年。
比如，在湖北银都建设集团有限公司与荆州市自然资源和规划局、荆州市人民政府资源行政管理一案中，银都公司认为：（1）其取得土地使用权的方式是法院裁定抵债，不属于从土地部门征用或划拨，需要办理土地权属变更登记。（2）关于“一年期限”的问题，虽然法规规定是按建设用地使用权有偿使用合同约定载明的开工时间计算“一年期限”，但荆州市自然资源和规划局未按合同约定及法律规定及时为银都公司办理土地权属变更登记。在法院发出《协助执行通知》的情况下，拖延15个月时间，超过了约定的开工时间，应认定荆州市自然资源和规划局违约及违法，不能认定银都公司违约。
一审法院认为关于银都公司所称荆州市自然资源和规划局向其送达《闲置土地认定书》时，离土地变更办证时间尚不满一年时间的意见，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，认定满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地的“一年”期限为合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而非自办理不动产权利登记或取得不动产权利证书满一年，故对银都公司的该点意见不予支持。二审法院亦支持了一审法院观点。
（三）不以整体项目的进度作为闲置土地的认定标准。
《闲置土地处置办法》第二条第二款规定“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一……，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”实践中，建设用地使用权人可能会以开发项目属于合并开发或多宗建设项目应视为一个整体，应当统一规划设计、统一施工管理、共同核算各项指标为由，不予认可行政机关出具的《闲置土地认定书》。但律师认为，建设用地使用权有偿使用合同是以宗地为单位签订的，关于是否构成闲置土地主要以合同中约定的动工开发日期为计算标准。认定构成闲置土地应当以宗地为单位，而不应以整体项目的进度作为闲置土地的认定标准。
比如，永仁丽石石材工贸有限公司与永仁县自然资源局征缴土地闲置费纠纷一案中，丽石公司称其作为招商引资企业，在签订《招商引资项目协议书》时，永仁县政府要求丽石公司需对项目土地实行整体规划、利用、开发。虽然案涉项目土地颁发了四份国有土地使用权证，但永仁县自然资源局不能因此而违反永仁县政府关于案涉土地与其他分宗登记的土地应整体开发建设的要求。事实上，永仁县自然资源局、永仁县住房和城乡建设局也己按照整体规划开发的要求于2016年对丽石公司统一报建的申请予以同意，并为丽石公司办理了《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》及《建设工程规划许可证》，永仁县政府及相关部门已确认案涉土地属于整体开发建设用地。丽石公司于2020年7月向云南省住房和城乡建设厅发函咨询，云南省住建厅于2020年8月回函，确认：项目所涉及4个地块的设计图纸中包含的所有建筑物应视为一个建设项目整体，是整个项目中包含的不同功能和用途的单体部分。
一审法院认为，云南省住房和城乡建设厅的咨询意见将4宗地上的建设项目视为一个整体，其是从地上建筑物的功能和用途作出的咨询意见。丽石公司与永仁县自然资源局分别就4宗土地签订的《国有建设用地使用权出让合同》分别约定了开工时间和竣工时间。后因丽石公司未按约定时间开工建设，经丽石公司申请，永仁县自然资源局又分别与丽石公司签订了《补充协议》，再次对4宗土地的动工开发时间分别进行约定。永仁县自然资源局委托测绘公司对2号地块建设情况进行测绘，结论为2号地块建筑面积与宗地面积占比为0。丽石公司未按照约定开工建设至永仁县自然资源局2020年2月作出《闲置土地认定书》时已超过一年，2号地块构成闲置土地，对丽石公司提出2号地块不属于闲置土地的意见，不予采纳。
二审法院认为，丽石公司2号地块至今未动工开发的直接原因是丽石公司自身原因和市场因素所致，并非因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成，与县政府及有关部门的行为无关。丽石公司认为2号地块闲置系因县政府及有关部门的原因所致的陈述无证据证实，故不予支持。
二、闲置土地产生的原因
闲置土地产生的原因可以区分为属于政府、政府有关部门的行为造成闲置和非政府、政府有关部门的行为造成闲置两种情况，因两种情况的不同，处置结果对土地使用权人影响差距较大，故此处有必要对因政府及有关部门的行为导致土地闲置的情形进行界定。
《闲置土地处置办法》第八条列举了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的六种情形，即：（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（6）政府、政府有关部门的其他行为。具体到实践中需要注意以下几点：
（一）主张政府原因导致土地闲置的，应当提供充分证据。
闲置土地处置办法第八条第一款规定“……属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”故建设用地使用权人认为因政府原因导致土地闲置的，应当提供充分说明材料加以证明，否则可能因证据不足被法院认定为其主张的情形与未动工开发存在内在必然因果关联。
比如，在安徽合安冶金科技有限公司诉霍邱县自然资源和规划局、霍邱县人民政府收回国有建设用地使用权决定及行政复议决定一案中，合安公司称霍邱自然资源局迟迟不为合安公司办理案涉国有建设用地不动产权证，给合安公司项目开发建设造成重要影响。合安公司在涉案土地摘牌时，因故未及时缴纳办证税费，因此霍邱自然资源局未为合安公司办理案涉国有建设用地权属证书。后合安公司多次积极主动找霍邱自然资源局协调办理权属证书事宜，其以种种理由久拖不予办理。由于霍邱自然资源局的不作为，导致合安公司迟迟无法拿到案涉土地权属证明，无法开展银行贷款融资等，造成项目开发建设迟延。
一审法院认为，合安公司未举出证据证明项目开发建设延迟是由于政府及其相关部门不作为所导致，且武汉钢铁（集团）公司实业公司《关于解决园区土地政策返款及使用问题的函》和霍邱国土局询问笔录证明合安公司闲置土地系企业自身原因所致，故对合安公司此部分诉称，不予采纳。
二审法院认为，《闲置土地处置办法》将闲置土地的原因区分为属于政府、政府有关部门的行为造成闲置和非政府、政府有关部门的行为造成闲置两种情况，该办法第八条列举了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的六种情形，合安公司虽然主张因政府有关部门未颁证、政策奖励未发放等原因导致项目因资金紧张而建设开发迟延，但未能提交充分证据说明此系上述六种情形之一，且难以说明其所主张的情形与至今未动工开发存在内在必然因果关联，故难以支持其主张。
（二）因经济利益申请调整规划而未获批准或已批准但以调整规划未公示为由迟延开工的，不属于政府原因。
在五河县自然资源和规划局、五河县金喜置业有限公司合同纠纷一案中，金喜公司称其在开发期间多次依法申请调整规划，但是五河县规划局迟迟没有给予金喜公司正式的答复。直到2021年7月19日，五河县规划局才告知金喜公司按照2019年8月14日县规委会调整方案执行。五河县规划局并没有对调整后的规划方案进行公示，更没有按照调整后的规划方案给予办理规划许可证。金喜公司虽然没有在合同约定的时间内进行开工，但是已经依法申请了规划调整，并且五河县规划局已经受理了规划变更的申请，所以合同中关于开工时间的约定已经不能再适用。
一审法院认为，金喜公司多次向五河县规划局申请调整建筑规划，五河县规划局未予准许不属于五河县规划局原因导致金喜公司未开工建设，同时金喜公司未申请延期，且经五河县规划局多次催告，该土地至今仍未开发，超过了案涉合同约定的开工时间。
二审法院认为，五河县规划局陈述因金喜公司要求调整规划，2019年8月27日批准调整规划，但金喜公司仍未施工，金喜公司虽称调整规划未向其告知，但金喜公司于2019年7月28日向五河县规划局的申请报告中对调整规划的内容予以陈述并表述不能履行，要求五河县规划局批准收回土地。该节事实表明金喜公司是知晓规划调整的，金喜公司未办理规划调整审批手续，从批准规划调整之日至今金喜公司未开发土地，已构成违约。
（三）因查封被认定为土地闲置，是否能归结于政府原因目前尚存争议。
建设用地被司法部门查封，导致建设用地使用权人未能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限进行动工开发的，能否归结于政府原因目前存在争议。
一种司法观点认为：查封物在查封状态下不得改变原状的要求，司法机关的查封行为应当认定为政府有关部门的行为。
比如，在贺州市荣昌贸易有限公司、贺州市自然资源局资源行政管理一案中，该案涉案宗地以他人涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物于2014年6月被贺州市公安局予以查封，查封期限2年，2016年6月再次被贺州市公安局查封1年，2016年7月被柳州市公安局查封2年，至此，涉案土地从2014年6月一直被查封至2018年7月，时间长达4年零1个月。2016年8月，贺州市国土资源局向荣昌公司作出《闲置土地认定书》，认定其建设用地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
一审法院认为，荣昌公司与贺州市国土资源局双方按合同和补充协议约定，涉案宗地动工开发日期为2014年8月之前，至贺州市国土资源局2016年8月作出闲置土地认定，涉案宗地已超过一年以上未动工开发，符合上述规定构成闲置土地的情形。至于涉案宗地被公安机关司法查封，并不影响被告依职权对涉案宗地构成闲置土地这一事实的认定。
二审法院认为，荣昌公司的该宗地被公安机关因刑事案件司法查封，查封的原因是荣昌公司自身的原因或者该地涉案；查封的法律文书均没有禁止荣昌公司动工开发，荣昌公司没有动工开发是其自身的原因。
再审认为，涉案宗地因刑事案件持续被公安机关所查封，查封的目的即为保持被查封物状态的完整性和稳定性，以保证未来裁判结果的执行，对涉案宗地的开发，势必改变其形态和价值的稳定性与完整性，影响未来裁判的执行。因此，被查封的土地必须保持查封时的原状不得改变，未经有权机关同意，任何改变被查封物原状的行为都是对查封裁决的邈视和对抗。对被查封土地进行动工建设，改变的不仅是土地的物理原状，而且将改变该土地的价值结构，如建设产生土地附着物，还有可能使附着物下的土地权利发生改变。二审判决认为查封法律文书并未禁止荣昌公司对被查封涉案宗地进行动工建设，是对查封措施的错误理解，应予纠正。且本案中，涉案宗地自2014年6月至2018年7月一直处于被公安机关查封的状态，公安机关是人民政府的重要组成部分，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条所规定的“因……政府、政府有关部门的行为……的除外”，以及《闲置土地处置办法》第八条第一款第六项所规定的“政府、政府有关部门的其他行为”，目前没有任何有权解释将公安机关排除在“政府有关部门”之外，根据有利于管理相对人解释的原则，结合查封物在查封状态下不得改变原状的要求，公安机关的查封行为应当认定为上述规定的“政府有关部门的行为”。
另一种观点认为：因当事人自身原因产生诉讼纠纷导致涉案土地被查封的，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果，并且诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》所规定的政府原因。
比如，在刘秋兰与万宁市人民政府行政命令二审一案中，一审法院认为，刘秋兰主张“涉案土地因多起诉讼被人民法院查封无法过户至刘秋兰名下，致使刘秋兰无法对涉案土地动工开发”。本院认为，诉讼纠纷不属于《闲置土地处置办法》第八条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定的政府原因，而且如前所述，涉案土地自2004年10月16日起开始闲置并在2006年10月16日以后具备了无偿收回的条件，故诉讼纠纷不能成为阻碍被告无偿收回涉案土地使用权的法定事由。
二审法院认为，刘秋兰所主张的涉案土地因多起诉讼被人民法院查封、导致涉案土地无法开发的问题。本院认为，本案诉讼纠纷因当事人自身原因所导致，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果。并且，诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》所规定的政府原因，涉案土地自2004年10月16日起开始闲置并在2006年10月16日以后具备了无偿收回的条件，而有关涉案土地的诉讼自2010年7月20日才首次提起。因此即使是本案诉讼导致土地无法开发，也应当认定为企业自身原因。
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作者介绍
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树人西宁政府法律服务部律师助理，安徽财经大学法律（法学）硕士。主要从事政府法律服务、行政执法合规、案卷评查等工作。现为青海省住房和城乡建设厅、青海省林业和草原局、中国人民银行西宁中心支行提供日常法律服务。曾参与青海省果洛藏族自治州法治政府建设中期评估、青海省果洛藏族自治州法治政府建设行政执法监督、青海省城市管理执法部门2022年行政处罚案卷评查等工作。
