工程项目施工建设中，受市场供需及相关政策影响，人工单价不断上升，发、承包双方就人工费价差是否调整的问题随之而来，特别是在建设行政主管部门发布人工费调价文件，对人工单价进行调整的情况下，双方就人工费是否调差的争议更为明显。那么，人工费是否应根据主管部门调价文件进行调整？本文将结合最高人民法院的类似判例对上述问题进行分析。
一、争议问题
司法实践中，发包人普遍认为建设行政主管部门发布调价文件，并非强制性规范，不应对人工费予以调整；承包人往往主张人工费调整属于政策性调整，行政主管部门发布的人工费政策性调整文件，在工程建设行业具有普遍约束力，应当依据调价文件在工程款结算中对人工费予以调整。
因此，在建设行政主管部门发布新的人工费调价文件后，是否强制要求发包人、承包人对人工费价差予以调整？在哪些情况下可以调整？特别是在施工合同无效的情况下，能否参照调价文件对人工费进行调整？
二、典型案例
（一）河南天河建设工程有限公司、河南聚尔溢实业有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督案（【2019】最高法民申5682号）
2013年至2014年期间，聚尔溢公司作为发包方、天河公司作为承包方，双方分别签订《建筑工程施工合同（二标段）》《建筑工程施工合同（（地下车库》《建筑工程施工合同（人防工程）》各1份。后双方对应否对人工费进行调整等相关问题发生争议。
最高人民法院经审查认为，《住房和城乡建设部公告第1567号――关于发布国家标准<建设工程工程量清单计价规范>的公告》规定：“其中，第…3.4.1…条（款）为强制性条文，必须严格执行。”《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.4.1条规定：“建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及范围。”第3.4.2条规定：“由于下列因素出现，影响合同价款调整的，应由发包人承担：（二）省级或行业建设主管部门发布的人工费调整，但承包人对人工费或人工单价的报价高于发布的除外。”由上述规定可知，在案涉《建设工程施工合同》第十一条价格调整部分未就人工费调整的风险承担作出约定情形下，并不当然按照《建设工程施工合同》约定固定合同价款中的人工费标准对案涉工程进行取费，还应当考察省级或行业建设主管部门发布的人工费调整是否影响合同价款调整。
（二）陕西宝陵建设（集团）有限责任公司、陕西聚泉节能建筑开发有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督案（【2020】最高法民申2649号）
聚泉公司作为发包人与承包人宝陵公司签订《建设工程施工合同》，聚泉公司将聚泉小区1#、2#、5#楼建设工程发包给宝陵公司施工。此后，双方另行签订了《补充协议》，取消了备案合同第27条关于合同价款调整（包括人工费调差）的内容。工程款结算时，双方就人工费是否调差问题发生争议。
最高人民法院经审查认为，聚泉公司、宝陵公司违反了招标投标的强制性法律规定，以致签订建设工程施工合同及补充协议均无效。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十一条规定，当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持。实际履行的合同难以确定，当事人请求参照最后签订的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持。本案中，宝陵公司与聚泉公司签订的《补充协议》是双方当事人签订的最后一份协议，且在协议中明确约定该协议作为双方竣工结算的唯一依据。宝陵公司与聚泉公司在《补充协议》中取消了备案合同第27条关于合同价款调整（包括人工费调差）的内容，原审判决参照该协议的约定认定双方当事人对人工费不予调整已达成合意，不予计取人工费调差，并无不当。
三、裁判观点
建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，可以理解为完成单位工程量所消耗的劳动、材料，以及机械台班等的标准额度，属于政府指导价范畴，属任意性规范而非强制性规范，建设工程施工合同约定的工程款结算标准与建筑行业主管部门颁布的工程定额标准和造价计价办法不一致的，应以合同约定为准。此外，《民法典》第五百零九条也规定“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。因此，新的人工费调价文件发布后，应当依据合同中关于人工费调整的约定确定是否调整人工费，合同中约定人工费予以调整的，按照约定予以调整，合同中约定人工费不予调整的，即使主管部门发布了调价文件，也不得调整人工费。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（一）第二十四条规定“当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予支持。”因此，在施工合同无效的情况下，发包人、承包人应参照实际履行的合同中关于人工费是否调整的约定予以执行，实际履行的合同明确约定人工费不得调整的情况下，即使合同无效，也应参照该约定不再调整人工费。
针对人工费是否应伴随主管部门调价文件而调整的问题，最高人民法院在裁判类似案件时，主要裁判观点如下：
1.施工合同中约定合同价款为可调价格或约定人工费随政策变化调整的，在建设行政主管部门发布人工费调价文件后，应当参照新的调价文件执行，调整人工费。
2.合同价款采用固定方式确定，且风险范围包括政策性调整的，调价文件中的人工费调整属于政策性调整范围，依据合同约定属于风险范围之内，人工费用将不予调整。
3.施工合同无效，但是涉案工程已交付使用的，应参照合同约定结算工程价款，在合同双方约定人工费不予调整的情况下，主管部门的调价文件不能改变双方约定，承包人依据调价文件主张人工费调整的不予支持。
4.发、承包双方在施工合同中未约定人工费是否调整的或者人工费调整约定不明的，建设主管部门发布调价文件后，无论合同是否有效，都可以按照调价文件对人工费进行调整。
四、结语
承包人在施工过程中，建设主管部门发布关于人工费调价文件的情况下，人工费价差是否调整的问题往往成为争议的焦点，在司法实践中，能否对人工费调整的关键在于合同双方关于该问题的约定，在合同对人工费价差是否调整有明确约定的情况下，法院一般会按照约定进行裁决。因此，发包人、承包人在签订施工合同时应充分考虑施工工期、人工市场价格变化、政策调整等因素，明确约定人工单价调整的标准，避免就人工费单价调整问题发生纠纷。
